Uzasadnienie
Powołany przez Szefa Służby Cywilnej zespół konkursowy do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora generalnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, po przeprowadzeniu postępowania konkursowego uchwałą z dnia 25 sierpnia odstąpił od wskazania kandydata na stanowisko dyrektora generalnego, uznając że żaden z kandydatów nie spełniał w stopniu wystarczającym wymagań związanych z tym stanowiskiem.
Po rozpatrzeniu odwołania Zbigniewa R., jednego z uczestników tego konkursu, Szef Służby Cywilnej w piśmie z dnia 10 października 2000 r. stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia w tym postępowaniu zasad przeprowadzenia konkursu. Podkreślił, że spełnienie podanych w ogłoszeniu o przeprowadzeniu konkursu wymagań związanych z wakującym stanowiskiem warunkuje jedynie dopuszczenie do konkursu, nie gwarantując powierzenia tego stanowiska. Przebieg postępowania konkursowego służyć ma ocenie każdego z kandydatów i dokonaniu wyboru tego z nich, który najlepiej będzie mógł wywiązywać się z przyszłych obowiązków. Oceniając kandydaturę Zbigniewa R. zespół uznał, że mimo prezentowanej wiedzy z zakresu administracji publicznej kandydat nie dawał gwarancji prawidłowego zarządzania dużym majątkiem oraz nie przekonał zespołu konkursowego, że będzie w stanie skutecznie kierować tak bardzo złożonym organizmem, jakim jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Zespół podjął tę decyzję jednomyślnie, nie naruszając przy tym zasad przeprowadzenia konkursu.
Zbigniew R. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję zespołu konkursowego o odstąpieniu od wskazania kandydata na stanowisko dyrektora generalnego. W skardze zarzucił, że zespół konkursowy naruszył przepis par. 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej /Dz.U. nr 91 poz. 1028/, ponieważ odstąpił od wskazania kandydata na stanowisko, nie wskazując żadnej merytorycznej przesłanki uzasadniającej zajęcie takiego stanowiska. Decyzja zespołu konkursowego nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego. Takiego uzasadnienia nie podał również Szef Służby Cywilnej rozpatrując odwołanie skarżącego. Tym samym zespół konkursowy podjął swą decyzję w sposób dowolny, naruszający granice uznania administracyjnego. W postępowaniu konkursowym naruszono również przepis par. 15 wspomnianego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, pozbawiając skarżącego prawa wglądu do dokumentów postępowania konkursowego, dotyczących jego osoby. Skarżący kwestionuje również stanowisko Szefa Służby Cywilnej co do tego, że podane w ogłoszeniu o przeprowadzeniu konkursu wymagania związane ze stanowiskiem warunkują jedynie dopuszczenie do postępowania konkursowego. Zdaniem skarżącego są to wymagania warunkujące powierzenie tego stanowiska. Inaczej bowiem zespół konkursowy uzyskałby samodzielne prawo ustalania wymagań dotyczących stanowiska objętego postępowaniem konkursowym. Tymczasem zespół może oceniać kandydatów tylko pod względem wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Cywilnej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadnił brakiem właściwości NSA w sprawach ze stosunku pracy pracowników służby cywilnej. Sprawa z zakresu rekrutacji na wyższe stanowiska w służbie cywilnej nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a czynność komisji konkursowej kończąca postępowanie konkursowe nie jest decyzją administracyjną. Powierzenie wyższego stanowiska kierowniczego w służbie cywilnej jest czynnością dotyczącą mianowanego urzędnika służby cywilnej, oznaczającą jego przeniesienie na to stanowisko, a więc stanowi zmianę warunków zatrudnienia członka służby cywilnej, następującą w ramach istniejącego stosunku pracy. Szef Służby Cywilnej jest, co prawda centralnym organem administracji rządowej, ale w tym przypadku działa niejako w zastępstwie urzędu mającego zatrudnić urzędnika nie podejmując decyzji administracyjnej. Decyzją administracyjną nie jest również kwestionowana czynność zespołu konkursowego, jako że może budzić wątpliwości uznanie tego zespołu za organ administracji publicznej. Jego czynności są podejmowane na podstawie pragmatyki należącej do prawa pracy, a nie na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Nie są więc czynnościami z zakresu administracji publicznej. Ponadto nie jest to czynność - akt o charakterze zewnętrznym, jako że dotyczy urzędnika podporządkowanego Szefowi Służby Cywilnej. Nie ma również charakteru rozstrzygnięcia indywidualnej, konkretnej sprawy. Dotyczy bowiem wszystkich kandydatów biorących udział w postępowaniu konkursowym.
Szef Służby Cywilnej podniósł wreszcie, że sprawa związana z rozpatrzeniem przez ten organ odwołania od wyniku konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej nie znajduje się w katalogu spraw wymienionych w art. 56 ustawy o służbie cywilnej zastrzeżonych do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że tego rodzaju sprawy nie mogą być rozpatrywane na ogólnych zasadach, czyli przez sądy pracy.
Ustosunkowując się do merytorycznych zarzutów skargi Szef Służby Cywilnej uznał je za nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. II SA 1432/00 NSA wyraził pogląd, że rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu konkursowym na wyższe stanowiska w służbie cywilnej mają charakter decyzji administracyjnych i w związku z tym podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA w składzie orzekającym podziela to zapatrywanie, uznając argumentację Szefa Służby Cywilnej na rzecz odrzucenia skargi za nietrafioną. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że przeprowadzenie konkursu na tzw. wyższe stanowisko w służbie cywilnej należy do ustawowych kompetencji Szefa Służby Cywilnej /art. 12 ust. 1 pkt 6 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej - Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483 ze zm./. Szef Służby Cywilnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej w zakresie określonym ustawą /art. 8 ust. 1 ustawy/. Z przepisu tego wynika, że wszystkie kompetencje Szefa Służby Cywilnej określone ustawą o służbie cywilnej są kompetencjami organu administracyjnego. Nie ma zatem podstaw prawnych do stwierdzenia, że Szef Służby Cywilnej podejmując rozstrzygnięcia w postępowaniu konkursowym występuje w innym niż organ charakterze, w zastępstwie pracodawcy mającego zatrudnić kandydata wyłonionego w konkursie. Powołany do przeprowadzenia konkursu zespół konkursowy jest tylko organem pomocniczym, działającym w zakresie właściwości Szefa Służby Cywilnej, o jakim mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej i dlatego rozważania na temat możliwości przypisania mu statusu organu administracji publicznej są bezprzedmiotowe. Niemniej warto przypomnieć, że ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ używa, dla określenia kognicji tego sądu, pojęcia organu administracji publicznej w znaczeniu bardzo szerokim, obejmując nim wszystkie organy, powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej /art. 20 ust. 2/.
Postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na tzw. wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest, w przekonaniu Sądu, postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie stoi na przeszkodzie takiej jego kwalifikacji fakt, iż jest prowadzone na podstawie ustawy - pragmatyki zaliczanej do prawa pracy, a podejmowane w nim rozstrzygnięcia mają związek ze stosunkiem pracy. Nie ulega wątpliwości, że nie cała materia regulowana ustawą o służbie cywilnej da się pomieścić w ramach stosunku pracy. Poza stosunkiem pracy pozostaje postępowanie kwalifikacyjne /konkursowe/, poprzedzające powierzenie stanowiska objętego konkursem. Chodzi w nim jedynie o wyłonienie kandydata na stanowisko, a nie o powierzenie tego stanowiska. Trzeba bowiem zauważyć, że prowadzone przez Szefa Służby Cywilnej postępowanie zmierzające do obsadzenia takiego stanowiska dzieli się na dwa odrębne pod względem prawnym etapy. Ustalenie uprawnienia do mianowania na wyższe stanowisko w służbie cywilnej to jedna sprawa, a mianowanie na stanowisko to druga sprawa. Konkurs poprzedza powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem - ustaleniem jego wyników. W stosunku do osób, których nie wskazano jako kandydatów do objęcia stanowiska rozstrzygnięcie konkursowe jest ostatecznym załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 par. 1 Kpa. Przesądza bowiem o ich prawie do mianowania na to stanowisko. Przepisy prawa nie przewidują w takiej sytuacji wydania odrębnej decyzji odmawiającej mianowania. Natomiast na podstawie wskazania w rozstrzygnięciu o wynikach konkursu kandydata na stanowisko następuje tzw. przeniesienie na to wakujące stanowisko, kreujące nowy stosunek pracy. Nawet jeżeli w postępowaniu konkursowym biorą co do zasady udział urzędnicy służby cywilnej, ten ich status jest jedynie przesłanką dopuszczenia do konkursu, a nie źródłem uprawnienia do mianowania na wyższe stanowisko. Konkurs nie toczy się więc w sprawie o zmianę stanowiska w ramach istniejącego stosunku pracy. Nie należy go w ten sposób łączyć z dotychczasowym statusem kandydata, choćby dlatego, że o wyższe stanowiska w służbie cywilnej mogą ubiegać się również osoby nie będące urzędnikami służby cywilnej /art. 42 ust. 2 i 3 ustawy/. Ustawodawca odróżnia zresztą obsadzanie wyższych stanowisk w służbie cywilnej /rozdział 4 ustawy/ od zmiany stosunku pracy w służbie cywilnej /rozdziała 5 ustawy/.
Prawo pracy jest zaliczane do tzw. kompleksowych gałęzi prawa, w których przewijają się pierwiastki prywatnoprawne i publicznoprawne. Znakomitym tego przykładem jest ustawa o służbie cywilnej. Powołanie centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach służby cywilnej świadczy już o tym, że kształtowania stosunków pracy w służbie cywilnej nie pozostawiono wyłącznie woli ich podmiotów. W znacznym zakresie materia ta należy do władzy publicznej, reprezentowanej przez Szefa Służby Cywilnej, nie występującej w interesie jednostkowego pracodawcy, a w interesie publicznym, wyartykułowanym w art. 1 ustawy o służbie publicznej. Uprawnienia i obowiązki osób ubiegających się o mianowanie na stanowisko w służbie cywilnej i zajmujących takie stanowiska są w znaczącym zakresie kreowane mocą jednostronnych i władczych aktów organów administracji publicznej i nie odbiera to ustawie o służbie cywilnej charakteru pragmatyki pracowniczej, ani nie podważa pracowniczego statusu członków korpusu służby cywilnej.
Rozstrzygnięcia w sprawie dopuszczenia do konkursu, ustalające wynik konkursu i o odstąpieniu od wskazania kandydata na stanowisko są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej. Poza oświadczeniami wiedzy na temat kwalifikacji kandydata zawierają oświadczenia woli organu, jednostronnie i władczo decydującego o prawie do objęcia stanowiska będącego przedmiotem postępowania konkursowego. Organ administracji publicznej kształtuje w ten sposób indywidualną sytuację prawną każdego z uczestników konkursu. Jest to decyzja administracyjna kończąca jedno postępowanie, mogące dotyczyć więcej niż jednej strony /art. 62 Kpa/. Takie rozstrzygnięcie wymaga charakterystycznego dla decyzji administracyjnej uzasadnienia /par. 14 i par. 15 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej/ i jest podejmowanie w postępowaniu mającym cechy postępowania dwuinstancyjnego, jako że od wyniku konkursu przysługuje odwołanie do Szefa Służby Cywilnej /art. 45 ustawy o służbie cywilnej/.
Uznanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie konkursowe za decyzję administracyjną otwiera drogę dla skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA/. Nie ma wobec tego znaczenia fakt, że od tego rodzaju decyzji nie przewidziano wprost skargi do NSA, pomijając je w treści art. 56 ustawy o służbie cywilnej. Na podstawie art. 56 tej ustawy nie można wnioskować zarówno o braku kognicji NSA w takich sprawach, jak i o ich rozpoznawaniu przez sądy pracy. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej poddaje właściwości sądów pracy jedynie spory o roszczenia ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej. Pojęcie roszczenia ma określoną treść prawną i nie odnosi się do wszystkich uprawnień ze stosunku pracy, co potwierdza treść art. 476 par. 1 Kpc odróżniającego sprawy o roszczenia ze stosunku pracy od spraw o ustalenie istnienia stosunku prawnego. Przede wszystkim zaś źródłem uprawnienia uczestnika konkursu nie jest - jak powiedziano - stosunek pracy, a więc z tego głównie powodu sprawy te nie mieszczą się w dyspozycji art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej.
Prezentowane stanowisko prowadzi do umocnienia pozycji prawnej osoby ubiegającej się o pracę w korpusie służby cywilnej, nadaje konstytucyjnej gwarancji dostępu obywatela do służby publicznej /art. 60/ realny kształt. Rozstrzygnięcie o wynikach konkursu może niewątpliwie tego prawa pozbawiać, jako że tylko osoba wygrywająca konkurs na wyższe stanowisko w służbie cywilnej ma prawo zatrudnienia na tym stanowisku. Lokowanie uprawnień uczestnika konkursu w sferze stosunku pracy pozbawia należytej ochrony sądowej przed arbitralnymi rozstrzygnięciami organu konkursowego, ponieważ osoba ta nie może dochodzić przed sądem pracy roszczenia o nawiązanie stosunku pracy.
Tę argumentację można zamknąć powołaniem się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2000 r. III RN 123/99 /OSNAPU 2000 nr 21 poz. 779/. Streszcza je teza, że czynności urzędowe, podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają prawne znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej, sprawowanej przez organy gminy i podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów skargi Sąd uznał je za uzasadnione. Trzeba przyznać rację skarżącemu co do tego, że decyzja o odstąpieniu od wskazania kandydata na stanowisko nie została dostatecznie uzasadniona. Nie wynika z niej dlaczego, z jakich powodów przyjęto, że żaden z kandydatów biorących udział w konkursie nie spełnia w wystarczającym stopniu wymagań przewidzianych dla tego stanowiska. Takiej odpowiedzi nie daje zestawienie bardzo zresztą ogólnych wymagań sformułowanych w ogłoszeniu o przeprowadzeniu konkursu z ocenami kandydatów, dokonanymi w toku postępowania konkursowego. Oceny te są na ogół bardzo pozytywne. W tej sytuacji brak określenia ze strony Szefa Służby Cywilnej konkretnych oczekiwań co do predyspozycji i poziomu kwalifikacji kandydata na stanowisko dyrektora generalnego Kancelarii Prezes Rady Ministrów w ogóle uniemożliwia weryfikację jego rozstrzygnięcia o wynikach konkursu. Skoro nie znana jest skala wymagań stawianych kandydatom biorącym udział w konkursie, nie można skontrolować prawidłowości stwierdzenia, że żaden z kandydatów pozytywnie ocenionych przez zespół konkursowy nie jest wystarczająco przygotowany do zajmowania tego stanowiska.
Materiał dowodowy tej sprawy uzasadnia zarzut naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ust. 3 Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy nie ma przewidzianego w par. 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. protokołu z przebiegu rozmowy kwalifikacyjnej, nie ma też wymaganych par. 14 ust. 2 pkt 3 uzasadnień indywidualnych ocen uzyskanych przez kandydatów. Organ zaniechał więc podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego, wymaganego prawem materiału dowodowego. Nie dokonał też należytej oceny istniejących dowodów. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały przynajmniej nie wynika, jakie to udowodnione fakty przemawiają za uznaniem, że żaden z kandydatów nie spełnia w wystarczającym w stopniu wymagań przewidzianych do objęcia stanowiska dyrektora generalnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA orzeczono, jak w sentencji.