Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 grudnia 1994 r. nr TD 7c-08220/1156/94 Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej poinformowało "Agencję S.-T." spółka z o.o. w O., że został zakończony "proces rozpatrywania wniosku Agencji o udzielenie zezwolenia na prowadzenie regularnej linii międzynarodowej z O. do D." /RFN/ i Agencja nie została zaakceptowana do obsługi tej linii autobusowej.
Pismo to Agencja zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznając je za decyzję administracyjną. Zdaniem skarżącej, decyzja ta nie odpowiada podstawowym wymaganiom, ponieważ nie zawiera uzasadnienia i nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ stanowisko Ministerstwa przekazane skarżącej nie stanowi decyzji administracyjnej. Minister stwierdził, że zgodnie z Porozumieniem w sprawie zmiany Porozumienia między Ministrem Komunikacji PRL a Federalnym Ministrem Komunikacji RFN o międzynarodowych przewozach drogowych pasażerów i ładunków, podpisanym dnia 8 listopada 1991 r. w Warszawie, prowadzenie regularnej linii autobusowej między Polską a RFN przez polskiego przewoźnika wymaga uzyskania zezwolenia Federalnego Ministra Komunikacji RFN, natomiast polskie Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej jedynie opiniuje wnioski w tych sprawach oraz udziela zezwoleń na prowadzenie takiej linii przewoźnikom niemieckim na wniosek Federalnego Ministerstwa Komunikacji RFN. (...) Skoro skarżąca jest polskim podmiotem gospodarczym, "rozpatrywanie sprawy kończy udzielenie lub odmowa udzielenia zezwolenia przez odpowiednie władze RFN", a Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej jest ogniwem pośrednim. Negatywne stanowisko Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej przekazane skarżącej wynikało z niewystarczającego potencjału przewozowego Agencji i nierzetelności Agencji stwierdzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w (...) oraz miało na celu włączenie do realizacji przewozów na tej linii drugiego polskiego przewoźnika, który zagwarantowałby rzetelną obsługę linii i stosowanie właściwych cen.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga została wniesiona do Sądu przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, a wobec tego zgodnie z art. 68 tej ustawy podlega rozpoznaniu według przepisów dotychczasowych.
Z powodu stanowiska prezentowanego przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wymaga rozważenia przede wszystkim kwestia dopuszczalności skargi. Zasadnicze zagadnienie prawne sprowadza się do tego, czy sprawa o przyznanie polskiemu podmiotowi gospodarczemu zezwolenia zagranicznego na prowadzenie regularnej międzynarodowej linii autobusowej do RFN jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Wyjaśnienie tego zagadnienia musi uwzględniać nie tylko postanowienia Porozumienia między Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej RP a Federalnym Ministrem Komunikacji RFN w sprawie międzynarodowych przewozów drogowych podróżnych i ładunków z dnia 11 września 1969 r., zmienionego Porozumieniem z dnia 8 listopada 1991 r., ale także przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego /Dz.U. nr 75 poz. 332 ze zm./.
Z przepisów cytowanej ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, a w szczególności z art. 10 ust. 1 tej ustawy wynika, że jeżeli do wjazdu na obszar innego kraju wymagane jest zezwolenie zagraniczne, to zezwolenie takie przyznaje Minister Transportu i Gospodarki Morskiej. Posiadaczom koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego pojazdami zarejestrowanymi w kraju zezwolenia zagraniczne uzyskane z innych krajów w ramach porozumień międzynarodowych są przyznawane na wniosek posiadaczy koncesji. Wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez zezwolenia zagranicznego, jeżeli zezwolenie takie jest wymagane, stanowi wykroczenie /art. 103[a] ust. 1 pkt 2 kodeksu wykroczeń/. Zezwolenie zagraniczne jest uprawnieniem do wjazdu na obszar innego państwa, jeżeli jest to wymagane w stosunkach z tym państwem, a więc przyznanie zezwolenia zagranicznego rozstrzyga o przyznaniu uprawnienia.
Przepisy cytowanej ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. nie określają, w jakiej prawnej formie działania organ administracji przyznaje lub odmawia przyznania zezwolenia zagranicznego. Brak takiego określenia jednak nie oznacza, iż tym samym sprawa nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega natomiast kwestii, iż sprawa o przyznanie zezwolenia zagranicznego jest sprawą indywidualną należącą do właściwości organu administracji państwowej, w której konieczne jest rozstrzygnięcie o przyznaniu lub odmowie przyznania takiego uprawnienia. Uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, a w takim wypadku, jeżeli nie jest przewidziana inna prawna forma działania organu administracji, organ ten jest obowiązany dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Zarówno przyznanie zezwolenia zagranicznego, jak i rozstrzygnięcie negatywne dla strony wymaga formy decyzji administracyjnej. Ma tu w pełni zastosowanie przepis art. 104 Kpa.
Oceny charakteru prawnego rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia zagranicznego nie zmienia w niczym treść obowiązującego w stosunkach między Polską a Niemcami porozumienia międzynarodowego, na które powołuje się Minister Transportu i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę. Porozumienie między Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej RP a Federalnym Ministrem Komunikacji RFN w sprawie międzynarodowych przewozów drogowych podróżnych i ładunków, w brzmieniu ustalonym Porozumieniem sporządzonym dnia 8 listopada 1991 r. w Warszawie, stanowi w art. 3, że przewozy liniowe w komunikacji wzajemnej i tranzytowej wymagają zezwolenia właściwych władz obydwu państw. Zezwolenia wydawane są we wzajemnym porozumieniu stosownie do obowiązującego prawa każdego z państw /art. 3 ust. 3 Porozumienia/. Przewozami liniowymi są regularne przewozy pasażerów wykonywane autobusami w określonej relacji według ustalonego i opublikowanego rozkładu jazdy, taryfy opłat i warunków przewozu. Wnioski o uruchomienie regularnej komunikacji liniowej są składane do właściwych władz państwa, w którym przedsiębiorstwo przewozowe ma swoją siedzibę. Ministerstwo Transportu tego państwa przesyła wniosek ze swym stanowiskiem bezpośrednio do Ministerstwa Transportu drugiego państwa /art. 3 ust. 5/.
Zacytowane postanowienia Porozumienia nie są jednoznaczne co do charakteru prawnego zezwolenia na liniowe przewozy pasażerskie między Polską a Niemcami. Wynika z nich jednak ponad wszelką wątpliwość, iż przewozy takie wymagają zezwolenia właściwych władz obydwu państw, wydawanego we wzajemnym porozumieniu stosownie do prawa każdego z państw. Istota tego zezwolenia jest taka sama jak zezwolenia zagranicznego, o którym mowa w art. 10 cytowanej ustawy o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego.
Z postanowień art. 3 Porozumienia, a w szczególności postanowień ust. 5 w związku z ust. 3 tego artykułu Porozumienia nie wynika - jak to przedstawiono w odpowiedzi na skargę - że w sprawie z wniosku podmiotu gospodarczego, który ma siedzibę w Polsce, o zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów pasażerów autobusami do RFN Minister Transportu i Gospodarki Morskiej jest tylko ogniwem pośrednim i jedynie opiniuje wniosek. Skoro bowiem przewozy tego rodzaju wymagają zezwolenia właściwych władz obydwu państw, wydawanych we wzajemnym porozumieniu stosownie do obowiązującego prawa każdego z państw /art. 3 ust. 3 Porozumienia/, to sprawa o wydanie zezwolenia, wszczęta na skutek wniosku podmiotu gospodarczego, który ma siedzibę w Polsce, jest sprawą indywidualną, której załatwienie należy do właściwości Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Załatwienie takiej sprawy wymaga zastosowania właściwej prawnej formy działania organu. Negatywne załatwienie wniosku strony w takiej sprawie, którego następstwem jest to, że strona nie uzyskuje zezwolenia, o jakie się ubiega, jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i wymaga formy decyzji administracyjnej.
Przedstawione wywody prowadzą do konkluzji, że rozstrzygnięcie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej o żądaniu podmiotu gospodarczego mającego siedzibę w Polsce, ubiegającego się o zezwolenie na wykonywanie regularnych międzynarodowych przewozów pasażerskich autobusami do RFN, na podstawie art. 3 Porozumienia między Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej RP a Federalnym Ministrem Komunikacji RFN w sprawie międzynarodowych przewozów drogowych podróżnych i ładunków /w brzmieniu ustalonym Porozumieniem sporządzonym w Warszawie dnia 8 listopada 1991 r./ w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego /Dz.U. nr 75 poz. 332 ze zm./ następuje w drodze decyzji administracyjnej.
W rozpatrywanej sprawie, na skutek przyjęcia odmiennego, wadliwego poglądu, zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie wyrażone w piśmie datowanym 15 grudnia 1994 r., które nie zostało nazwane decyzją i nie zawiera wszystkich elementów, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna stosownie do art. 107 par. 1 i 3 Kpa. Zaskarżony akt jednak zawiera niezbędne elementy, które pozwalają uznać go za decyzję administracyjną. W szczególności zawarte w tym dokumencie stwierdzenie, iż proces rozpatrywania wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie regularnej linii międzynarodowej z O. do D. został zakończony i Agencja nie została zaakceptowana do prowadzenia tej linii, jest rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Oznacza to, że pismo z dnia 15 grudnia 1994 r. jest decyzją administracyjną, która mogłaby zaskarżona do sądu administracyjnego. Decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 10 par. 1, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1 oraz art. 107 par. 1 i 3 Kpa, co było konsekwencją rozpoznawania sprawy jako nie będącej sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Na skutek tego nie zostały ustalone i przekonująco wyjaśnione okoliczności, które stanowiły podstawę negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę zaś podniesione zostały okoliczności, które nie zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji i do których skarżąca nie mogła się ustosunkować w toku postępowania przed wydaniem decyzji. Dotyczy to w szczególności okoliczności, które mają świadczyć o nierzetelności skarżącej Agencji oraz o jej niewystarczającym potencjale przewozowym, o czym nie ma mowy w zaskarżonej decyzji. Uzasadnia to wniosek, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony, nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, nie zapewniono skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, a samo rozstrzygnięcie nie spełnia warunków, które powinna spełniać decyzja administracyjna.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję.
W zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 208 Kpa.