Uzasadnienie
Wojewoda W.-M. decyzją z dnia 7 września 2001 r., na podstawie art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Jana Ż. od decyzji Starosty Powiatu E. z dnia 20.07.2001 r. (...) - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, z następującą argumentacją:
W dniu 20.07.2001 r. Starosta Powiatu E. wydał decyzję (...) orzekającą o nieodstępowaniu od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 1.956 zł oraz o rozłożeniu Janowi Ż. nienależnie pobranego zasiłku na 15 rat po 130,40 zł każda.
Na powyższą decyzję Jan Ż. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji w trybie art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego oraz o przyznanie mu odszkodowania na podstawie art. 160 Kpa w wysokości 1.000 zł.
Ustosunkowując się do roszczeń Jana Ż. należy wyjaśnić, iż nieważność decyzji można stwierdzić tylko i wyłącznie decyzji ostatecznej, tj. jeżeli upłynął 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Jan Ż. ww. decyzję otrzymał w dniu 20.07.2001 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie jej odbioru. Natomiast przedmiotowy wniosek. Jan Ż. nadał w dniu 23.07.2001 r., o czym z kolei świadczy data stempla pocztowego na kopercie.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji należy zatem potraktować jako odwołanie wniesione w terminie.
Ponadto należy wyjaśnić, iż decyzja Wojewody W.-M. z dnia 21.06.2001 r. (...) uchyliła w całości decyzję Starosty Powiatu E. z dnia 15.05.2001 r. (...) ze względu na brak w tej decyzji orzeczenia o istocie sprawy, a nie ze względu na "bezprawne wszczęcie postępowania egzekucyjnego" /drugie pismo Jana Ż. z dnia 24.08.2001 r./. Rozpatrując odwołanie od ww. decyzji Starosty, organ II instancji stwierdził, iż ww. sposób decyzja ta naruszała prawo, należało ją zatem usunąć z obrotu prawnego. Uchylenie w całości decyzji organu I instancji oznaczało, iż organ ten zobowiązany jest wydać nową właściwą decyzję administracyjną, co też uczynił.
Zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, lub po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, odstąpić od żądania zwrotu całości lub części, nienależnie pobranego świadczenia.
Nie ulega wątpliwości, iż Jan Ż. w okresie od dnia 15.12.1999 r. do dnia 12.04.2000 r. nienależnie pobierał zasiłek dla bezrobotnych, który został mu przypisany do zwrotu. Kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu I i II instancji w decyzjach z dnia 28.12.2000 r. (...) oraz z dnia 16.02.2001 r. (...).
Jak wyżej wskazano, w dniu 20.07.2001 r. Starosta Powiatu E., po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, wydał decyzję (...) orzekającą o nieodstępowaniu od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 1.956 zł oraz o rozłożeniu Janowi Ż. nienależnie pobranego zasiłku na 15 rat po 130,40 zł każda. Możliwa jest bowiem spłata przez Jana Ż. nienależnie pobranego świadczenia po rozłożeniu na raty. Jeżeli Jan Ż. uważa, że kwota 130,40 zł miesięcznie jest zbyt dużym obciążeniem dla budżetu jego rodziny, powinien zwrócić się do organu I instancji z wnioskiem o rozłożenie zadłużenia na większą ilość rat.
Na powyższą decyzję wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan Ż., wnosząc o jej uchylenie, wypłatę odszkodowania w trybie art. 160 par. 1 Kpa oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w trybie administracyjnym.
Skarżący podnosi w szczególności, że nie naruszył przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Z pracy został zwolniony bez wypowiedzenia i przeszedł na zasiłek dla bezrobotnych. Sąd Pracy w E. przywrócił go do pracy i tym samym zakład pracy zobowiązany był do uwzględnienia w świadectwie pracy okresu pozostawania na zasiłku do ciągłości pracy, co - zdaniem skarżącego -nie jest to jednoznaczne z zatrudnieniem w tym okresie.
W związku ze złożonym odwołaniem, organ II instancji wydał ostateczną decyzję (...) z dnia 21.06.2001 r. uchylającą decyzję I instancji bez prawa odwołania z pouczeniem o prawie wniesienia skargi do NSA. Organ I instancji takiej skargi nie wniósł i nie uwzględniając ww. decyzji wydał nową decyzję dotyczącą zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych, co w oczywisty sposób naruszało przepis art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa.
Skarżący podnosi następnie, że złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, który organ bezzasadnie potraktował jako odwołanie wniesione w terminie, naruszając tym przepis art. 157 par. 2 Kpa.
W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim przypomnieć należy, że decyzją organu I instancji z dnia 28 grudnia 2000 r. (...), zobowiązano skarżącego m.in. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 1.956 zł.
Organ II instancji decyzją z dnia 16 lutego 2001 r. (...) - powyższą decyzję utrzymał w mocy.
Mimo prawidłowego pouczenia, skarżący nie wniósł skargi od tej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Natomiast w sprawie niniejszej decyzją (...) z dnia 20 lipca 2001 r. wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu E. orzeczono:
- o nie odstępowaniu od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 1956 zł /słownie jeden tysiąc dziewięćset pięćdziesiąt sześć zł/ oraz
- o rozłożeniu nienależnie pobranego zasiłku na 15 równych rat, każda po 130,40 zł płatnych do 20 każdego miesiąca, począwszy od sierpnia 2001 r.
Skarżący od tej decyzji nie wnosił odwołania, lecz już w dniu 23 lipca 2001 r. - a więc w terminie do wniesienia odwołania - złożył wniosek o "stwierdzenie nieważności decyzji (...) z dnia 20 lipca 2001 r. Powiatowego Urzędu Pracy w E. Filia w P. w sprawie "niesłusznie" pobranego zasiłku dla bezrobotnych".
Wniosek ten organ II instancji potraktował jako "odwołanie wniesione w terminie" i zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, mając na względzie, iż "nieważność decyzji można stwierdzić tylko i wyłącznie decyzji ostatecznej, tj. jeżeli upłynął 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Jan Ż. ww. decyzje otrzymał w dniu 20.07.2001 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie jej odbioru. Natomiast przedmiotowy wniosek Jan Ż. nadał w dniu 23.07.2001 r., o czym z kolei świadczy data stempla pocztowego na kopercie". Pogląd powyższy nie jest trafny.
Przepis art. 156 daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznych. W orzecznictwie NSA dość wcześnie ukształtowało się stanowisko, co do stosunku postępowania odwoławczego do postępowania w trybie nadzoru. W przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 Kpa, z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru /wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81 - ONSA 1982 Nr 1 poz. 5; także por. obszerniejsze tezy wyroku z dnia 7 maja 1984 r., II SA 225/84 - Gazeta Prawnicza 1984 nr 24 str. 8/.
Nie ma natomiast przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania /wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r. III SA 946/91 - Przegląd Sądowy 1993 nr 7-8 str. 98 z glosą J. Zimmermanna/." /J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1996, str. 701-702/.
Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela.
Nie ulega wątpliwości, że w terminie do wniesienia odwołania, skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, dokonując wyraźnie wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania.
Nie wnosił natomiast odwołania od decyzji organu I instancji.
"Postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu.
Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 25 maja 1984 r. II SA 2048/83 /ONSA 1984 Nr 1 poz. 51/, stwierdzając, że "organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego." /B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wyd. C.H. BECK. Warszawa 1996, str. 555/.
Rozpoznanie sprawy w niewłaściwym trybie narusza także przepisy o właściwości, mające charakter bezwzględnie obowiązujący i dotknięte jest wadą nieważności /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/.
Tak więc rozpatrzenia wymaga wniosek skarżącego z dnia 23 lipca 2001 r. o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 20 lipca 2001 r.
Końcowe należy na marginesie zaznaczyć, że zarzut skargi dot. nie wniesienia skargi przez organ I instancji na decyzję kasacyjną organu II instancji z 21 czerwca 2001 r. polega na ewidentnym nieporozumieniu, gdyż pouczenie o prawie wniesienia skargi adresowane jest do strony /a nie do organu I instancji/ i skarga organu I instancji na decyzje organu II instancji jest z mocy prawa niedopuszczalna.
Z tych względów i po myśli art. 22 ust. 1 pkt 2 i art. 22 ust. 3 ustawy o NSA - orzeczono jak w sentencji.