Uzasadnienie
Zarząd Dróg Miejskich w W. działając z upoważnienia Zarządu Miasta Stołecznego W., decyzją z dnia 11 lipca 2000 r. (...) odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. A. K. rej. ul. G. i umieszczenie w nim reklamy - Spółce z o. o. "CM".
W uzasadnieniu wskazano, iż plan zajęcia pasa drogi uzyskał negatywną opinię komunikacyjną, a nadto umieszczenie reklamy na wskazanym miejscu może kolidować z miejscem usytuowania planowanych na całym ciągu trasy Armii Krajowej ekranów lub utrudnić ich wykonanie. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W powyższej decyzji pouczono stronę o braku możliwości wniesienia od niej odwołania, wskazano natomiast, iż dopuszcza się możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.
Spółka skorzystała z tej możliwości i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zarząd Dróg Miejskich działając z upoważnienia Zarządu Miasta Stołecznego W. powyższego wniosku nie uwzględnił i decyzją z dnia 9 października 2000 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, iż ZDM rozpoczął już montaż ekranów dźwiękochłonnych co nie pozwala na sytuowanie obiektów, które mogą stanowić kolizję bądź utrudnią przeprowadzenie koniecznych prac związanych z powyższym montażem.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi Spółki "CM" do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia 11 lipca 2000 r. W skardze wskazała, iż naruszony został przez organ orzekający przepis art. 107 par. 3 Kpa gdyż uzasadnienia obu decyzji są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i nie spełniają wymogów powyższego przepisu.
Zdaniem skarżącej naruszony został również art. 127 par. 3 Kpa, gdyż obie decyzje wydane zostały przez ten sam organ.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Miejskich w W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał na dwa argumenty, które wpłynęły na negatywną decyzję a mianowicie okoliczności, że przedmiotowa reklama została zaprojektowana na skarpie, co jest niezgodne z art. 39 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie ustawienie reklamy bezpośrednio kolidowało z montażem w całym ciągu Trasy Armii Krajowej ekranów akustycznych zabezpieczających mieszkańców okolicznych domów przed hałasem.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 127 par. 3 Kpa wskazano, iż decyzje dotyczące dróg krajowych wydawane są przez ZDM na podstawie odrębnych upoważnień w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych - zarządcy dróg, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a zatem są decyzjami centralnego organu administracji rządowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Podstawę formalnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. i 27 par. 3 Kpa. Decyzję w pierwszej instancji jak również decyzję ostateczną, wydał ten sani organ a mianowicie Zarząd Miasta Stołecznego W., w którego imieniu działał Zarząd Dróg Miejskich w W. Zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W myśl art. 127 par. 2 Kpa właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Jedynie, co jest wyjątkiem od wspomnianej regulacji, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie. W takim przypadku strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące odwołań od decyzji /art. l./. Art. 5 par. 2 pkt 4 Kpa - zawiera definicję ministra i pod tym pojęciem należy rozumieć Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych, załatwiających sprawy z zakresu administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie Zarząd Miasta Stołecznego W. uzyskał prawo do wydawania decyzji administracyjnych jako zarządca dróg publicznych, na podstawie porozumienia z dnia 4 czerwca 1993 r. zawartego pomiędzy Wojewoda W. a Związkiem Dzielnic - Gminy W. /Dz. Urz. Woj.W. 1993 nr 12 poz. 128 ze zm./ w sprawie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach należących zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ do wyłącznej właściwości zarządców dróg. Porozumienie to, zgodnie zresztą ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uchwale z dnia 8 listopada 1999 r. - OPK 20/99 - ONSA 2000 nr 2 poz. 53, jest umowną normą kompetencyjną stanowiącą źródło uprawnień Zarządu Miasta Stołecznego W. do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej zastrzeżonych dla zarządców dróg.
Z kolei Zarząd Dróg Miejskich w W. uzyskał prawo do wydawania decyzji administracyjnych w omawianych sprawach w imieniu Zarządu Miasta Stołecznego W. na podstawie upoważnienia określonego w art. 268 Kpa stanowiącego, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.
Z powyższego wynika, iż co do zasady Zarząd Dróg Miejskich w W. miał prawo do wydawania w imieniu Zarządu Miasta Stołecznego W. decyzji administracyjnych w sprawie opłat drogowych, ale jedynie w pierwszej instancji. Kompetencje organu w tym zakresie wynikały - jak wspomniano - z zawartego porozumienia administracyjnego oraz art. 268a Kpa. Brak jest jednakże podstaw prawnych do przyjęcia, iż Zarządowi Miasta Stołecznego W., a w konsekwencji także Zarządowi Dróg Miejskich w W., przysługiwał status prawny "ministra" lub "samorządowego kolegium odwoławczego". Brak było zatem podstaw prawnych do rozpoznawania przez ten sam organ ponownie spraw dotyczących opłat drogowych zakończonych przez ten organ decyzją pierwszoinstancyjną.
Okoliczność, że dana droga publiczna na terenie W. była droga krajowa w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ i w związku z tym zarządcą tej drogi w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 1 był Generalny Dyrektor Dróg Publicznych /będący centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych - art. 1 powoływanej ustawy o drogach publicznych/ nie oznacza, iż na postawie zawartego porozumienia administracyjnego Zarząd Miasta Stołecznego W., a w rezultacie także Zarząd Dróg Miejskich w W., uzyskał status formalnoprawny centralnego organu administracji rządowej w sprawach dróg krajowych.
Omawiane porozumienie administracyjne oznacza natomiast jedynie, że kompetencje do załatwiania spraw administracyjnych w badanym zakresie należą do innego, niż określony w ustawie o drogach publicznych, organu administracji publicznej, w tym wypadku do Zarządu Miasta Stołecznego W. Skoro zatem Zarząd Miasta Stołecznego W., a w rezultacie także Zarząd Dróg Miejskich w W., nie był ani ministrem w rozumieniu powoływanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani żaden przepis szczególny nie postanowił wprost o tym, iż organ ten ma prawo wydawać decyzje administracyjne w trybie art. 127 par. 3 Kpa, to wydając zaskarżoną decyzję właśnie w tym trybie naruszono właściwość funkcjonalną organu /art. 156 par. 1 Kpa/, co - już tylko z tego powodu - uzasadnia stwierdzenie przez Sąd nieważności tej decyzji na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
W ocenie Sądu, za zasadny należy uznać zarzut strony dotyczący sprzeczności decyzji I instancji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Z pisma ZDM z dnia 14 stycznia 2000 r. skierowanego do "CM" wynika, iż spółka uzyskała pozytywną opinię komunikacyjną. W tymże piśmie organ informuje jednocześnie, że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim reklamy może być rozpatrzony po przedstawieniu opinii Urzędu Gminy W.-C. oraz opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacji. Spółka powyższa pozytywne opinie dołączyła.
W uzasadnieniu decyzji I instancji organ wskazał, iż plan zajęcia pasa drogowego uzyskał negatywną opinie komunikacyjną, co stoi w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Organ administracji publicznej podejmując decyzję administracyjną jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej /art. 7 Kpa/, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego /art. 9 Kpa/. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy /art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/ oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 par. 3 Kpa.
W rozpatrywanej sprawie organ dopuścił się naruszenia wszystkich tych reguł procesowych w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego dowodem jest uzasadnienie decyzji organu I instancji.
Z tych wszystkich względów skargę należało uznać za uzasadnioną. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 156 par. 1 Kpa - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy uchylił decyzję I instancji. O kosztach orzekł zgodnie z art. 55 ust. 1 powołanej ustawy.