Uzasadnienie
Minister Finansów decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą swoją decyzję z dnia [...] lutego 2003 r., którą to decyzją – wydaną na postawie art. 104 kpa oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 sierpnia 1998 r. w sprawie kwalifikacji i innych wymagań, których spełnienie uprawnia do prowadzenia ksiąg rachunkowych, organizacji i trybu działania Komisji Egzaminacyjnej powołanej dla sprawdzenia tych kwalifikacji oraz wzoru świadectwa stwierdzającego te kwalifikacje i wymagania (Dz. U. Nr 114, poz. 734 i Nr 138, poz. 894) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 1998 r. uzupełnionego pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. odmówił wydania świadectwa kwalifikacyjnego uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych ze względu na niespełnienie wymogów dotyczących wykształcenia o specjalności rachunkowość. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia świadectwo kwalifikacyjne bez egzaminu otrzymują osoby posiadające wykształcenie wyższe ekonomiczne o specjalności rachunkowość i co najmniej dwuletnią praktykę księgowości lub średnie zawodowe o kierunku rachunkowość uzyskane w szkołach publicznych lub szkołach niepublicznych mających uprawnienia szkół publicznych, w tym również w szkołach policealnych i pomaturalnych, co najmniej o dwuletnim okresie nauczania w zakresie rachunkowości i co najmniej pięcioletnią praktykę w księgowości i spełniające pozostałe warunki wskazane w § 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 dotyczące pełnej zdolności do czynności prawnych, miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i niekaralności.
Z przedstawionych dokumentów wynika, że skarżąca ukończyła Policealne Studium [...] o specjalności ekonomika pracy, płac i spraw socjalnych, a zatem nie spełniła wymogów dotyczących wykształcenia. Warunek wykształcenia o specjalności rachunkowość, wymagany dla osób ubiegających się o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego bez egzaminu, uważa się za spełniony, jeżeli osoba posiada dyplom lub świadectwo określone w § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia. Dla osób legitymujących się średnim wykształceniem jest to odpowiednio: świadectwo ukończenia szkoły średniej o specjalizacji rachunkowość lub świadectwo ukończenia szkoły policealnej lub pomaturalnej o co najmniej dwuletnim okresie nauczania o specjalizacji rachunkowość. Specjalizacja rachunkowość jest tutaj rozumiana jako profil kształcenia, a nie jako przedmiot wykładany w ramach innego kierunku nauczania. Udokumentowana nauka przez okres dwóch lat przedmiotu pn. "rachunkowość i finanse" nie jest tożsama z ukończeniem szkoły o kierunku lub specjalizacji w zakresie rachunkowości.
Wniosek był rozpatrywany w oparciu o rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 sierpnia 1998 r. w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 listopada 1998 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie kwalifikacji i innych wymagań, których spełnienie uprawnia do prowadzenia ksiąg rachunkowych, organizacji i trybu działania Komisji Egzaminacyjnej powołanej dla sprawdzenia tych kwalifikacji oraz wzoru świadectwa stwierdzającego te kwalifikacje i wymagania (Dz. U. Nr 138, poz. 894). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia weszło ono w życie z dniem ogłoszenia, ale z mocą wsteczną od dnia 2 września 1998 r.
Na powyższą decyzję E. C. złożyła skargę wnosząc o jej uchylenie. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu § 2 ust. pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 sierpnia 1998 r. w sprawie kwalifikacji i innych wymagań, których spełnienie uprawnia do prowadzenia ksiąg rachunkowych, organizacji i trybu działania Komisji Egzaminacyjnej powołanej dla sprawdzenia tych kwalifikacji oraz wzoru świadectwa stwierdzającego te kwalifikacje i wymagania obowiązującego w dacie składania przez nią wniosku. Zmiana rozporządzenia, jaka została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Nr 138, poz. 894 w dniu 13 listopada 1998 r. nie może mieć zastosowania do jej wniosku. Wniosek wraz z wymaganymi załącznikami przesłała w dniu [...] października 1998 r., tj. w okresie obowiązywania przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 sierpnia 1998 r. Podnosiła posiadanie wysokich kwalifikacji w zakresie rachunkowości z racji wieloletniej pracy na stanowisku głównego księgowego.
Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując dotychczasowe stanowisko odnośnie nie spełniania przez skarżącą wymogu posiadania wykształcenia. Użyte w § 2 ust. 1 pkt 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów sformułowanie: "w tym również w szkołach policealnych i pomaturalnych co najmniej o dwuletnim okresie nauczania w zakresie rachunkowości", odnosi się do kierunku specjalizacji oferowanego przez dany typ szkoły policealnej lub pomaturalnej, a nie do okresu nauczania w niej określonego przedmiotu pn. "rachunkowość".
Podniósł, że nałożony przepisami wymóg posiadania wykształcenia o specjalności rachunkowość ma stanowić gwarancję tego, że osoba uzyskująca świadectwo kwalifikacyjne bez egzaminu uzyskała odpowiednie przygotowanie teoretyczne z zakresu rachunkowości i prawa bilansowego, prawa podatkowego oraz innych istotnych regulacji należących do dziedziny prawa gospodarczego. W szkołach ekonomicznych kształcących w innych specjalnościach niż rachunkowość, przedmiot pn. "rachunkowość" lub księgowość" jest przedmiotem wykładanym w zakresie ogólnym, uzupełniającym wiedzę w ramach głównego profilu kształcenia. Jedynie wybór kierunku rachunkowość zapewnia należyte przygotowanie do praktycznego wykonywania zawodu księgowego i może być podstawą do ubiegania się o wydanie bez egzaminu świadectwa kwalifikacyjnego uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem rozpoznania są skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Niniejsza sprawa została przekazana do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.
Konstytucja stanowi, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Wyrazem realizacji wskazanego przepisu wyrażonego w Konstytucji jest przepis art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Organ rozpoznając wniosek o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych dopuścił się uchybień prawa materialnego i procesowego (art. 7, art. 35 § 1, art. 104 kpa) mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 sierpnia 1998 r. w sprawie kwalifikacji i innych wymagań, których spełnienie uprawnia do prowadzenia ksiąg rachunkowych, organizacji i trybu działania Komisji Egzaminacyjnej powołanej dla sprawdzenia tych kwalifikacji oraz wzoru świadectwa stwierdzającego te kwalifikacje i wymagania (Dz. U. Nr 114, poz. 734), obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego, warunek wykształcenia uważa się za spełniony, jeżeli osoba ubiegająca się o świadectwo kwalifikacyjne posiada świadectwo ukończenia szkoły policealnej lub pomaturalnej o co najmniej dwuletnim okresie nauczania w zakresie rachunkowości. Skarżąca spełniała ten warunek, ukończyła Policealne Studium Zawodowe z dwuletnim okresem nauczania w zakresie rachunkowości.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest szybkość działania organów administracji publicznej wyrażona w art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. (art. 12 § 2 kpa). Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (art. 104 kpa.). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
Kompletny wniosek o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego skarżąca złożyła w dniu [...] października 1998 r. Sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie, bez zbędnej zwłoki, nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani nie była sprawą szczególnie skomplikowaną co uzasadniałoby rozpatrzenie go w terminach dłuższych, wskazanych w § 3 cytowanego przepisu art. 35 kpa. Pismo z dnia [...] listopada 1998 r. podpisane przez dyrektora departamentu, jakie znajduje się w aktach, błędnie informujące skarżącą o nie spełnianiu kryterium do wydania świadectwa kwalifikacyjnego nie może być uznane za załatwienie sprawy. Organ w oparciu o zmienione rozporządzenie, które było mu już znane a jeszcze nie ogłoszone poinformował stronę o niespełnieniu wymogów do uzyskania świadectwa kwalifikacyjnego bez egzaminu. Pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2002 r. organ potraktował jako uzupełnienie wniosku złożonego w 1998 roku i podstawę do wydania decyzji po przeszło czterech latach licząc od dnia złożenia wniosku.
Zwłoka w rozpoznaniu złożonego wniosku nie może szkodzić stronie. Organ nie rozpoznając wniosku w terminie, wbrew zasadzie lex non retro agit przy wydawaniu decyzji zastosował rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 listopada 1998 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie kwalifikacji i innych wymagań, których spełnienie uprawnia do prowadzenia ksiąg rachunkowych, organizacji i trybu działania Komisji Egzaminacyjnej powołanej dla sprawdzenia tych kwalifikacji oraz wzoru świadectwa stwierdzającego te kwalifikacje i wymagania Rozporządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw z dnia 13 listopada 1998 r. Nr 98, poz. 894. Zgodnie z § 2 zmienionego rozporządzenia, wchodziło w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia 2 września 1998 r.
W ocenie Sądu rozstrzygnięcie winno nastąpić w oparciu o rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 sierpnia 1998 r.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji.
Zważywszy, że z uchylonymi decyzjami nie wiąże się bezpośrednio kwestia ich wykonalności, stąd nie zachodzi potrzeba orzekania w tym względzie, stosownie do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.