Uzasadnienie
Dnia [...] lipca 2001 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dał ogłoszenie o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych. W odpowiedzi na to ogłoszenie wniosek o udzielenie koncesji złożyła "R." spółka z o.o. z siedzibą w L. W dniu złożenia wniosku udziałowcami spółki były Gmina [...] w 81,01 % oraz "A." S.A. w 18,99%. Gmina [...] - udziałowiec spółki "R." prowadziła działalność nadawczą na podstawie koncesji od [...] XII 1994r. zaś spółka "R." była producentem programu oraz prowadziła obsługę techniczną tej emisji.
Początkowo decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji odmówił udzielenia koncesji "R." spółce z o.o.
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji /dalej KRRiT/ na wniosek spółki "R." rozpoznała sprawę ponownie i dnia [...] stycznia 2002r. po rozważeniu argumentów spółki działając na podstawie art.9 ust.1 w związku z art.33 ust.3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992r. o radiofonii i telewizji /Dz.U. nr 101 z 2001 r. poz.1114 z późn. zmianami/ podjęła trzy uchwały: 1/ uchwałą nr [...] uchyliła w całości uchwały o odmowie udzielenia koncesji wnioskodawcy, 2/ uchwałą nr [...] postanowiła udzielić koncesji spółce "R." i dokonać rezerwacji częstotliwości dla rozpowszechniania programu przez wnioskodawcę oraz 3/ uchwałą nr [...] ustaliła w 18 punktach treść koncesji. Następnie uchwałą z dnia [...] lutego 2002r. nr [...] KRRiT zmieniła p. III swojej uchwały nr [...] co do rezerwacji częstotliwości.
Na podstawie wskazanych czterech uchwał KRRiT decyzją z dnia [...] marca 2002r. nr [...] Przewodniczący KRRiT udzielił koncesji "R." spółce z o.o. W p. A VIII tej Koncesji wprowadził 10 warunków i ograniczeń dokonywania przekształceń w składzie własnościowym spółki. Możliwość dokonywania takich przekształceń uzależnił od uprzedniego informowania o nich KRRiT lub od zgody KRRiT na ich dokonanie. Wprowadzone ograniczenia dotyczyły wszelkich zmian struktury kapitałowej lub uprawnień do głosowania na zgromadzeniu wspólników a w szczególności możliwości przystąpienia do spółki nowego wspólnika i objęcia przez niego udziałów, nabywanie udziałów już istniejących przez dotychczasowych lub nowych wspólników, zmiana ilości posiadanych udziałów, ustanawianie na nich zastawu połączonego z pełnomocnictwem do wykonywania prawa głosu na zgromadzeniu wspólników, łączenia podziału i innych przekształceń spółki koncesjonariusza. W p. XX koncesja zobowiązywała koncesjonariusza do podniesienia kapitału zakładowego do dnia [...] marca 2004r. o 2.650.000zł.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2002r. "R." spółka z o.o. wystąpiła do Przewodniczącego KRRiT o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 KPA i o uchylenie punktów A VIII ppkt 2,3,4,5,6,7,8,9,10 koncesji dotyczących ograniczeń wprowadzania zmian w strukturze kapitałowej spółki lub nadanie im nowej, zaproponowanej przez spółkę treści oraz uchylenie w całości p.A XX zobowiązującego do podniesienia kapitału zakładowego lub zmianę tego punktu i zobowiązanie wnioskodawcy do podniesienia kapitału zakładowego o 500.000 zł.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. KRRiT po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy działając na podstawie art.9 ust.1 w związku z art.33 ust.3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992r. o radiofonii i telewizji postanowiła utrzymać w mocy swoje uchwały nr [...],[...],[...] i [...] oraz wydaną na ich podstawie decyzję koncesyjną Przewodniczącego KRRiT nr [...].
W oparciu o tę uchwałę Przewodniczący KRRiT działając na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji oraz art. 138 § 1 p.1 w związku z art. 127 § 3 KPA decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] postanowił utrzymać w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2002r. nr [...].
Tę decyzję Przewodniczącego KRRiT wnioskodawca zaskarżył do NSA. Wnosił o jej uchylenie w całości oraz uchylenie w części decyzji koncesyjnej nr [...] z dnia [...] marca 2002r. co do jej punktów A VIII ppkt 2-10 oraz p. A XX. Zarzucał naruszenie art.6, art.33 ust.2 i art.38 p.3 ustawy o radiofonii i telewizji oraz art.64 ust.2 i 3 Konstytucji a także art.8, 9 i 11 KPA. Podważał zasadność postanowień koncesji nakładającej na skarżącego obowiązek uzyskiwania zgody KRRiT na niektóre czynności prawne oraz kompetencje KRRiT do udzielania takiej zgody a także obowiązek informowania KRRiT o wskazanych w koncesji zdarzeniach prawnych. Wskazywał też, iż nałożenie na spółkę obowiązku podniesienia kapitału zakładowego o 2.650.000 zł znacznie przekracza potrzeby związane z koncesjonowaną działalnością. Zarzucał naruszenie art.24 § 3 KPA w związku z art. 27 § 1 KPA polegające na uczestnictwie w składzie KRRiT. podejmującej uchwałę nr [...], jej członka W. C., który powinien być wyłączony od rozstrzygania w sprawie z uwagi na istniejący osobisty spór sądowy między nim a udziałowcem wnioskodawcy tj. spółką "A.". Zarzucał również, że decyzja jest uzasadniona ogólnikowo i nie ustosunkowuje się do stawianych przez stronę zarzutów przez co nie spełnia wymogów KPA.
Przewodniczący KRRiT w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podnosił, że nałożone na koncesjonariusza obowiązki służą do wykonywania zadań nałożonych na KRRiT w art.6 ust. 1 i ust.2 p.4 oraz w art.38 p.2 i 3 ustawy o radiofonii i telewizji i służą do zapewnienia otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii i telewizji oraz zapobiegania tendencjom monopolizacji rynku. Podnosił także, że wysokość podniesienia kapitału zakładowego zaproponowała sama spółka realnie oceniając potrzeby koncesjonowanej działalności. Odnośnie uczestnictwa w obradach i głosowaniu KRRiT W. C. Przewodniczący KRRiT wskazał, że nie było żądania strony tj. "R." spółki z o.o. o wyłączenie p. C. od udziału w sprawie, zaś wniosek ogólny o wyłączenie go od głosowań we wszystkich sprawach dotyczących spółki "A." złożyła ta spółka, jednakże nie jest ona stroną procesu koncesyjnego. Przewodniczący zaznaczył także, że ustawa nie przewiduje wyłączenia członka KRRiT od udziału w jej posiedzeniach.
Z mocy art 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a., Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy, sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.
Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Przewodniczącego KRRiT, którego siedziba znajduje się w Warszawie, sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a.
W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym na wniosek skarżącego został dołączony do materiałów sprawy protokół posiedzenia KRRiT z dnia [...] lipca 2002r. na którym to posiedzeniu KRRiT podjęła uchwałę nr [...] będącą podstawą zaskarżonej decyzji Przewodniczącego KRRiT. W związku z jego treścią skarżąca zmieniła żądanie skargi i wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na rażące naruszenia prawa jakie jej zdaniem miały miejsce przy podejmowaniu uchwały KRRiT będącej podstawą zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga na decyzje Przewodniczącego KRRiT powodowała objęcie kontrolą sądową na podstawie art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr74 z 1995r. poz. 368 z późn. zmianami/ również uchwał KRRiT, bowiem to głównie KRRiT rozstrzyga o udzieleniu lub nieudzieleniu koncesji i jej treści, a decyzja Przewodniczącego KRRiT odzwierciedla jedynie wolę KRRiT. Uchwała Rady przez to, że zawiera wiążące Przewodniczącego rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy musi być oceniana w świetle przepisów KPA i poddana kontroli sądowej w toku kontrolowania wydanej na jej podstawie decyzji administracyjnej Przewodniczącego KRRiT /Por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998r. II SA 915/97, OSP 1999/4/79/, wyrok NSA 24 października 2002r. II SA 3200/01, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2003r. II SA 3752/02/. Obecnie na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd również obejmuje swą kontrolą wszystkie akty i czynności we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd objął więc swoją kontrolą również uchwałę nr [...] KRRiT z dnia [...] lipca 2002r., poprzedzającą zaskarżoną decyzję Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r.
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją uchwałę KRRiT Sąd stwierdził rażące naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona.
Jak wynika z dołączonego do akt protokołu posiedzenia KRRiT w dniu [...] lipca 2002r przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy wywiązała się dyskusja. W jej toku Przewodniczący zaproponował oddzielne głosowanie w sprawie punktów koncesji dotyczących ograniczeń przepływu kapitału w spółce tj. p. A VIII pp.2-10 koncesji i oddzielnie p. A XX koncesji, dotyczącego obowiązku podniesienia kapitału zakładowego. Do takiego głosowania jednakże w ogóle nie doszło, gdyż najpierw Przewodniczący poddał pod głosowanie "czy wznawia postępowanie" w sprawie wniosku "R.". Dopiero potem miały być rozpatrywane poszczególne zapisy koncesji. "Wznowienie postępowania" nie uzyskało wymaganej liczby głosów tj. 5, a zatem treść koncesji w ogóle nie była już rozważana ani poddana pod głosowanie. Jako konkluzję takiego procedowania w protokole zapisano, iż "KRRiT podjęła uchwałę o utrzymaniu w mocy decyzji [...] wydanej dla spółki "R." sp.z o.o.".
Uchwała ta sporządzona na oddzielnym druku jako uchwała nr [...] ma już treść odmienną: "Utrzymać w mocy uchwały nr [...],[...],[...] z dnia [...] stycznia 2002 i [...] z dnia [...] lutego 2002r. KRRiT oraz wydaną na ich podstawie decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2002 Przewodniczącego KRRiT".
Jak wynika ze wskazanego wyżej zapisu protokołu treść zaskarżonej uchwały koncesyjnej nie była w ogóle ponownie rozpatrywana, gdyż wynik głosowania przesądził o nieprzeprowadzaniu w ogóle takich rozważań. Należy więc uznać, że na posiedzeniu Rady nie doszło w ogóle do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zgodnie z wnioskiem i z dyspozycją art. 127 § 3 KPA. Rada zdecydowała tylko o "nie wznawianiu postępowania", które to określenie, choć nie spełnia elementarnych wymogów co do używania właściwej terminologii prawniczej, należy w świetle wynikających z protokołu faktów tłumaczyć jako odmowę ponownego rozpatrywania zaskarżonych zapisów koncesji oraz zarzutów skarżącego, a więc odmowę merytorycznego rozpoznania wniosku. Takie postępowanie organu narusza zapis art. 127 § 3 KPA w sposób rażący i uzasadnia stwierdzenie nieważności podjętej uchwały KRRiT. W wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy obowiązkiem organu jest ponowne merytoryczne jej rozpoznanie oraz rozważenie wszystkich zarzutów zawartych we wniosku.
W żadnym razie nie stanowi wykonania tego obowiązku stwierdzenie organu, że nie będzie się sprawą ponownie zajmował. Podjęta wadliwie tj. bez rozpoznania sprawy, uchwała KRRiT jest więc dotknięta nieważnością i rozważanie pozostałych zarzutów skarżącego w zasadzie nie jest już konieczne, bowiem nieważna uchwała musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Podjęta na podstawie nieważnej uchwały KRRiT decyzja Przewodniczącego jest również dotknięta nieważnością Należy zaznaczyć, że jej uzasadnienie w części, w której powołuje się na uchwałę KRRiT nie odpowiada prawdzie, bowiem jak wynika z protokołu obrad, wskazanych rozważań KRRiT w ogóle nie przeprowadzała.
W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącego KRRiT oraz poprzedzającej ją uchwały KRRiT oba te akty zostają wyeliminowane z obrotu prawnego i "odżywa" postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. KRRiT powinna więc po raz drugi i w sposób właściwy rozpatrzyć merytorycznie wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy w granicach określonych tym wnioskiem.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że przy ponownym rozpatrywaniu wniosku KRRiT powinna mieć na względzie, że ustawa o radiofonii i telewizji daje jej i jej Przewodniczącemu ściśle określone instrumenty prawne pozwalające realizować cele wskazane w art. 6 ust.1 ustawy. Są to: wybór właściwego koncesjonariusza z uwzględnieniem wymogów zawartych w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy oraz możliwość cofnięcia koncesji na podstawie art.38 ustawy. Instrumenty te dają Radzie i jej Przewodniczącemu wystarczające możliwości realizacji celów ustawowych. Przepisy ustawy nie upoważniają jednak Rady i jej Przewodniczącego do wprowadzania w koncesji ograniczeń wolności gospodarczej i ingerencji w strukturę kapitałową koncesjonariusza lub wysokość jego kapitału zakładowego. Jedynym wyjątkiem jest tu art. 40a ustawy uzależniający objęcie udziałów lub akcji koncesjonariusza przez podmiot zagraniczny od zezwolenia Przewodniczącego KRRiT.
KRRiT powinna też zważyć, że w jej uchwale nr [...], określającej warunki koncesji, brak jest punktu, który zobowiązywałby koncesjonariusza do podniesienia kapitału zakładowego, zatem umieszczenie p.XX w decyzji koncesyjnej nie miało podstawy w uchwale, co dodatkowo wskazuje na wadę formalną decyzji koncesyjnej.
Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.145 § 1 p.2 p.p.s.a. i 156 § 1 p.2 KPA orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.