Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 września 1995 r., wydanym na podstawie art. 97 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, Prezes Rady Ministrów, po rozpatrzeniu sprawy wykonywania zadań publicznych przez organy Gminy B.:
1/ zawiesił z dniem 27 września 1995 r. organy tej Gminy, 2/ ustanowił dla Gminy zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, 3/ powołał Antoniego R. na funkcję komisarza rządowego z dniem 28 września 1995 r. na okres do dwóch lat; przejmie on wykonywanie zadań i kompetencji organów Gminy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Rady Ministrów przedstawił okoliczności powodujące konieczność skorzystania z tego środka nadzoru. Po wyborach z dnia 19 czerwca 1994 r. do władz samorządowych wśród dwudziestu radnych nastąpił podział na dwie skonfliktowane ze sobą grupy i dopiero w wyniku mediacji Sejmiku Samorządowego Województwa (...) na nadzwyczajnej sesji w dniu 21 września 1994 r. wybrano zarząd Gminy. Po złożeniu dnia 11 kwietnia 1995 r. rezygnacji wójta z pełnionej funkcji, przyjętej przez Radę Gminy w dniu następnym, Rada Gminy nie była w stanie dokonać wyboru nowego wójta z powodu braku możliwości zapewnienia w głosowaniu obecności co najmniej 2/3 ustawowego składu Rady. Powstało więc zagrożenie dla samorządności lokalnej, nie rokujące szybkiej poprawy, ponieważ konflikty i zabiegi personalne powodują utratę zaufania członków wspólnoty gminnej do jej reprezentantów, a brak wójta obniża skuteczność wykonywania zadań publicznych przez organy gminy.
Po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy do podjęcia działań zmierzających do poprawy sytuacji i po uzyskaniu pozytywnych opinii Sejmiku Samorządowego co do potrzeby ustanowienia zarządu komisarycznego i kandydata na stanowisko komisarza rządowego w tej gminie konieczne stało się wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.
W skardze do sądu dwunastu radnych wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako pozbawionego podstaw prawnych. Ich zdaniem Wojewoda (...) i Sejmik Samorządowy nie udzielili pomocy w wyborze wójta przez skłonienie ośmiu radnych do udziału w głosowaniu na sesji Rady Gminy poświęconej temu problemowi. Ponadto Wojewoda nie uzasadnił wniosku skierowanego do Sejmiku Samorządowego w sprawie ustanowienia zarządu komisarycznego i przedstawił tylko jednego kandydata na komisarza rządowego, a przy wyrażaniu opinii dotyczących tych kwestii Sejmik Samorządowy nie zajął się oceną sytuacji w gminie. Nie został również wyczerpany tryb określony w art. 97 ust. 1-3 ustawy, ponieważ chodzi tu o niezwłoczne przedstawienie przez organy Gminy programu poprawy sytuacji, a nie o jego wdrożenie.
Podsekretarz Stanu w Urzędzie Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi i oprócz argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu nadzorczym podkreślił, że Wojewoda i Sejmik Samorządowy podejmowali czynności organizacyjne i mediacyjne mające na celu pogodzenie skonfliktowanych grup radnych i doprowadzenie do wyboru wójta.
W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 1995 r. skarżący wyjaśnili, że konflikt w Radzie Gminy trwał przez 4 miesiące na tle niemożności wyboru nowego wójta, aktywna pomoc Sejmiku Samorządowego doprowadziła w dniu 21 września 1994 r. do wyboru zarządu gminy i wójta, natomiast podobnych działań nie było, gdy powstały trudności z wyborem nowego wójta po 12 kwietnia 1995 r. W ich ocenie, zastosowanie przez Prezesa Rady Ministrów tak drastycznego środka "po zatwierdzeniu nowelizacji" ustawy o samorządzie terytorialnym nie było uzasadnione ani konieczne.
Na rozprawie sądowej w dniu 5 stycznia 1996 r. obecni czterej radni oświadczyli, że z upoważnienia nieobecnych ośmiu radnych reprezentują łącznie Radę Gminy B., liczącą przed jej zawieszeniem dwudziestu radnych /stanowią ponad 50 procent składu Rady/, a więc w skardze i obecnie na rozprawie występują w imieniu Gminy B. Sąd odroczył rozprawę w celu uzupełnienia akt sprawy o statut Gminy B. i zakres upoważnień udzielonych sekretarzowi gminy przez wójta do załatwiania spraw w jego imieniu oraz udzielił pełnomocnikowi Prezesa Rady Ministrów terminu /30 dni/ na uzupełnienie odpowiedzi na skargę w zakresie dotyczącym "przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy" jako przesłanki zawartej w art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 1996 r. pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów przytoczył następujące okoliczności uzasadniające wystąpienie przesłanki określonej w art. 97 ust. 1 ustawy:
1/ od 8 lutego 1995 r. nie było obsadzone stanowisko skarbnika gminy; określony w art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy tryb powoływania i odwoływania skarbnika uchwałą rady gminy na wniosek przewodniczącego zarządu był niewykonalny i nie było osoby odpowiedzialnej za prowadzenie spraw budżetowych Gminy;
2/ nie dokonano wyboru zastępcy wójta /warunek zgłoszenia wniosku przez wójta/ od września 1994 r.;
3/ w świetle art. 33 ust. 5 ustawy nie były wykonywane należące do wójta uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy, a spotkania członków zarządu nie miały charakteru posiedzeń zwoływanych przez wójta zgodnie z par. 37 statutu;
4/ wbrew art. 34 ustawy i par. 37 ust. 4 statutu w posiedzeniach zarządu nie brali udziału skarbnik gminy /stanowisko nie było obsadzone/ i sekretarz gminy /nie informowano go o posiedzeniach/;
5/ z powodu niewybrania wójta nie były realizowane zadania przewidziane w art. 31 ustawy, dotyczące organizowania przez wójta pracy zarządu, kierowania bieżącymi sprawami gminy i reprezentowania jej na zewnątrz;
6/ udzielone w dniu 24 czerwca 1990 r. przez wójta upoważnienie dla sekretarza gminy dotyczyło tylko wydawania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, nie było natomiast osoby realizującej zadania zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, uprawnionej do podwyższenia im wynagrodzenia według zmienionej od 1 lipca 1995 r. tabeli wynagrodzeń dla pracowników samorządowych;
7/ z naruszeniem prawa Rada Gminy podjęła trzy uchwały w sprawie wyboru wójta, zmiany statutu Gminy i upoważnienia dwóch członków do koordynacji stanowisk pracy w urzędzie i gminnych jednostkach; nieważność tych uchwał stwierdził Wojewoda rozstrzygnięciami z dnia 13 maja i 11 lipca 1995 r.;
8/ nie podjęto czynności związanych z przygotowaniem wyborów Prezydenta RP, zastrzeżonych dla zarządu gminy;
9/ konflikt nagłośniono w miejscowej prasie.
W tej sytuacji pojawiła się również konieczność zapewnienia przestrzegania zasad demokratycznego państwa prawa oraz udzielenia ochrony samej gminie i jej społeczności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozstrzygnięciu nadzorczym został powołany art. 97 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Oto jego brzmienie:
"Art. 97.1. W razie nie rokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu przez radę kolejnej kadencji
- 2. Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy oraz po wysłuchaniu opinii sejmiku.
- 3. Komisarza rządowego powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody zaopiniowany przez sejmik".
Przytoczona regulacja prawna zawiera kilka przesłanek warunkujących zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego. Wśród nich podstawowe znaczenie ma brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, który przedłuża się i nie rokuje nadziei na szybką poprawę. W rozpoznawanej sprawie zatem chodzi o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy taki stan wystąpił w Gminie B. po przyjęciu w dniu 12 kwietnia 1995 r. rezygnacji dotychczasowego wójta.
Określone w ustawie o samorządzie terytorialnym organy gminy mają nie tylko wyodrębnione struktury, lecz także przewidziane dla każdego z nich zadania, realizowane z wykorzystaniem kompetencji pojmowanych jako uprawnienia i obowiązki. Poszczególne elementy składające się na status każdego organu wpływają na działalność innych organów, tworząc powiązany funkcjonalnie system, który może być wydatnie zakłócony, gdy zabraknie w nim nawet jednego sprawnego ogniwa. W takim systemie występuje hierarchiczna struktura, ale w żadnym razie nie oznacza to dopuszczalności zastępowania organu niższego przez wyższy.
Wójt organizuje pracę zarządu, kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz /art. 31 ustawy o samorządzie terytorialnym/, jest kierownikiem urzędu gminy z uprawnieniami zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych /art. 33 ust. 3 i 5/, w sytuacjach szczególnych podejmuje czynności należące do kompetencji zarządu gminy /art. 32/, wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 39 ust. 1/. Ponadto dodatkowe zadania wynikają dla niego z przepisów szczególnych.
Wbrew art. 28 ust. 4 cytowanej ustawy i par. 34 ust. 5 statutu Gminy B. nie został wybrany zastępca wójta. W sytuacji gdy udzielone przez wójta w dniu 24 czerwca 1990 r. upoważnienie dla sekretarza gminy obejmowało tylko wydawanie decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej /art. 39 ust. 2/, poczynając od 12 kwietnia 1995 r. pozostałe zadania wójta nie mogły być wykonywane. Szczegółowe następstwa takiego stanu trafnie zestawił pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów w piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 1996 r. Doszło więc do zagrożenia interesów wspólnoty samorządowej tworzonej z mocy prawa przez mieszkańców gminy i trwałych zakłóceń w załatwianiu przez organy gminy spraw publicznych o znaczeniu lokalnym /art. 1 i 6/.
O skali niezadowolenia mieszkańców wywołanego nieskutecznością wykonywania przez ich samorząd terytorialny zadań publicznych świadczą liczne interwencje kierowane do różnych organów. Przykładem może być chociażby wystąpienie z dnia 10 lipca 1995 r. do Prezesa Rady Ministrów, podpisane przez przedstawicieli kilkunastu samorządów mieszkańców, społecznych komitetów i innych organizacji /w tym Zarządu Gminnego PSL i Zarządu Gminnego Związku OSP w B./, i późniejsze wystąpienie z dnia 9 sierpnia 1995 r. około 340 mieszkańców, domagających się od tego organu ustanowienia zarządu komisarycznego "zgodnie z wolą przeważającej części mieszkańców (...) i przerwania w ten sposób trwającego paraliżu organów Gminy". W ocenie Sądu, taki stan, trwający przez 4,5 miesiąca, odpowiadał określonym w art. 97 ust. 1 ustawy samorządowej przesłankom zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego.
Wspomniana przez skarżących nowelizacja, dokonana ustawą z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 124 poz. 601/, weszła w życie dopiero 17 listopada 1995 r.
Nie są trafne zarzuty dotyczące bezczynności administracji rządowej i sejmiku samorządowego w rozwiązywaniu konfliktu powstałego w gminie. Na przykład w piśmie z dnia 9 sierpnia 1995 r. Urząd Rady Ministrów poinformował przewodniczącego Rady Gminy B. o konstytucyjnych i ustawowych gwarancjach samodzielności gminy, której nikt z zewnątrz nie może naruszyć, aby zmusić radnych do wyboru na stanowisko wójta osoby, której nie darzą zaufaniem. W podobny sposób Wojewoda w dniu 4 sierpnia 1995 r. informował przewodniczącego tej Rady, nawiązując do wcześniejszych bezskutecznych działań o charakterze mediacyjnym. Jeszcze wcześniej, bo w dniu 25 lipca 1995 r., przewodniczący Sejmiku Samorządowego, występując do tego samego adresata, kolejny raz nawiązał do okoliczności, które czynią bezcelowymi dalsze jego próby doprowadzenia do wyboru nowego wójta. Pamiętać przy tym należy, że sejmik samorządowy może prowadzić mediacje jedynie w sprawach spornych między różnymi gminami, a nie między organami konkretnej gminy /art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy/, natomiast uprawnienia przewidzianego w art. 77 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy do zwoływania nadzwyczajnej sesji rady gminy nie można egzekwować, gdy taka sesja nie jest w ocenie sejmiku celowa.
Według oceny Sądu nie wystąpiły nieprawidłowości także w trybie opiniowania przez Sejmik konieczności ustanowienia zarządu komisarycznego i osoby przewidzianej na stanowisko komisarza. Przy tak dogłębnej znajomości istoty konfliktu w gminie /ściślej - konfliktu dotyczącego wyboru konkretnej osoby na stanowisko wójta/ na potrzeby sformułowania opinii w obu sprawach Sejmik nie musiał organizować odrębnej debaty. Omawiane przepisy nie przewidują, również obowiązku zgłaszania przez wojewodę więcej niż jednego kandydata na komisarza /ryzyko negatywnego zaopiniowania jednej osoby ponosi wojewoda działający w imieniu Prezesa Rady Ministrów/. Spełniony wreszcie został warunek przedstawienia zarzutów organowi gminy i wezwania do niezwłocznego przedstawienia programu poprawy sytuacji gminy /art. 97 ust. 2 ustawy/. Ta ogólna formuła podlega uściśleniu w konkretnej sytuacji. W rozpoznawanej sprawie została ona wykorzystana prawidłowo przez wyznaczenie terminu wyboru wójta /przedłużonego na wniosek Rady Gminy/.
Z powyższych względów na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa i art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ należało orzec jak w sentencji.