Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia 10 października 1995 r., wydaną na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w W. z dnia 22 sierpnia 1995 r. o odmowie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr 2 Warszawa-Terespol do nieruchomości Marka i Małgorzaty małżonków Cz., położonej we wsi D.W., oznaczonej jako działki nr 874/3 i 875/6. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że projekt podziału działek nr 874 i 875 został sporządzony niewłaściwie, gdyż dla części terenu wydzielonego z tych działek /874/3 i 875/6/ nie został utrzymany dotychczasowy dojazd od strony ul. P. W uzgodnieniach Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w W. z dnia 5 lipca 1993 r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D.W. w zakresie układu dróg krajowych i wojewódzkich przyjęto między innymi warunek, że każda zmiana użytkowania gruntów przyległych do drogi nr 2 oraz ich zabudowa wymagają każdorazowo na etapie planów szczegółowych uzgodnienia w zakresie obsługi komunikacyjnej. Z ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D.W. wynika, że w odległości 90 m od drogi Warszawa-Terespol ma być projektowana ulica o szerokości 10 m w poprzek działek. Według danych z generalnego pomiaru ruchu w 1990 r. średnioroczne dobowe natężenie ruchu na tym odcinku drogi wynosi 6900 pojazdów na dobę, a obecnie jest co najmniej o 10 procent wyższe. Wytyczne projektowania dróg III, IV i V klasy technicznej, stanowiące załącznik nr 2 do zarządzenia nr 5 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 31 marca 1995 r., zalecają ograniczać liczbę zjazdów z dróg, szczególnie o tak dużym natężeniu ruchu, gdyż każdy dodatkowy zjazd z drogi ogranicza jej przepustowość i ujemnie wpływa na płynność i swobodę ruchu. Droga nr 2 pełni funkcję drogi międzynarodowej i międzyregionalnej i w związku z tym powinna obsługiwać ruch tranzytowy. Dlatego należy ją chronić przed zbyt dużą liczbą zjazdów obsługujących przyległe gospodarstwa. W związku z powyższym władze gminy powinny zapewnić właścicielom docelowe rozwiązanie komunikacyjne obsługujące ruch lokalny w tym rejonie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Małgorzata i Marek Cz. wnieśli o uchylenie tej decyzji w celu przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym. Podali, że realizacja projektowanej w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy D.W. ulicy w odległości 90 m od drogi Warszawa-Terespol w poprzek działek nie jest przewidziana w najbliższym czasie. Nawet po jej wybudowaniu nieruchomość skarżących /działki nr 874/3 i 875/6/ nie będzie miała do niej dostępu, gdyż oddzielona jest od niej działkami nr 874/2 i 875/5. Nieruchomość ta zaś przylega bezpośrednio do ulicy W. /droga nr 2/ i realizacja tego dostępu nie wymaga zmian własnościowych, co byłoby konieczne w razie stwarzania dostępu do projektowanej drogi lokalnej. W tekście uzgodnionego z Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XXI/141/93 Rady Gminy D.W. z dnia 30 marca 1993 r. /Dz.Urz. Woj.... nr 4 poz. 76/, stwierdza się, że najważniejszym elementem układu komunikacyjnego będzie droga krajowa o znaczeniu międzynarodowym Warszawa-Siedlce-Terespol /nr krajowy 2, międzynarodowy E-30/, III klasy technicznej, realizująca powiązania o zasięgu międzynarodowym, międzyregionalnym i regionalnym kierunku wschód-zachód, a także obsługująca ruch o zasięgu lokalnym /obsługa gminy i miejscowości gminnych/. Na terenie miejscowości droga ta będzie pełnić funkcję ulicy głównej.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Poza argumentami zawartymi w zaskarżonej decyzji podano, że projekt podziału działek nr 874 i 875 został sporządzony bez konsultacji z zarządem drogi w kwestii ich podłączenia do drogi nr 2. Powołano się na następujące ustalenie w części opisowej planu miejscowego: "Nałożenie sprzecznych ze sobą zadań na jedną trasę /prowadzenie ruchu tranzytowego dalekiego zasięgu, obsługa ruchu lokalnego i przyległego zagospodarowania/ jest wyjątkowo niekorzystne - utrudnia prawidłowe spełnienie każdego z nich, zwiększa niebezpieczeństwo ruchu i uniemożliwia integrację płn. i płd. części miejscowości", z czego wynika, że autorzy planu zdawali sobie sprawę, iż mieszanie ruchu lokalnego z tranzytowym nie powinno następować, i dlatego zaplanowano drogi lokalne, które mają przejąć ruch lokalny. Z tego powodu tworzenie wzdłuż drogi nr 2 zabudowy, która byłaby skomunikowana bezpośrednio z tą drogą, jest niewskazane i sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono na koniec, że za niewłaściwy podział gruntów i niezapewnienie dojazdu do nowo wydzielonej posesji nie może ponosić odpowiedzialności zarząd drogi, który jest organem przeznaczonym do ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpiecznych warunków na drodze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ wykonanie zjazdu z drogi publicznej do pól uprawnych i zabudowań przez właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi publicznej wymaga zgody zarządu drogi. Przepisy tej ustawy nie określają przesłanek, od których zależy udzielenie zgody przez zarząd drogi lub jej odmowa. Decyzja zarządu drogi w tym przedmiocie zatem ma charakter w pełni uznaniowy. Wobec tego ocena legalności takiej decyzji polega na zbadaniu, czy przy jej wydaniu nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego w rozumieniu art. 7 Kpa.
W sprawie niniejszej jest bezsporne, że działki skarżących nr 874/3 i 875/6, przyległe do opisanej wyżej drogi krajowej nr 2, powstały z podziału dotychczasowych działek nr 874/1 i 875/2, mających bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. P. w miejscowości D.W. Podział tych działek, a następnie kupno nowo utworzonych działek nr 874/3 i 875/6 przez skarżących, w wyniku czego stały się one odrębną nieruchomością, zostały dokonane bez ustanowienia dla tej nieruchomości drogi koniecznej przez grunty, z których działki te zostały wyodrębnione. Skutkiem tego te wyodrębnione części dotychczasowych działek gruntu utraciły dostęp do drogi publicznej - ul. P. Z tekstu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miejscowości D.W. /uchwała Rady Gminy D.W. z dnia 30 marca 1993 r. - Dz.Urz. Woj.... nr 4/ wynika, że najważniejszym elementem układu drogowo-ulicznego miejscowości D.W. jest droga krajowa o znaczeniu międzynarodowym Warszawa-Siedlce-Terespol /nr krajowy 2, międzynarodowy E-30/, III klasy technicznej, realizująca powiązania o zasięgu międzynarodowym, międzyregionalnym i regionalnym, a także obsługująca ruch o zasięgu lokalnym /obsługa gminy i miejscowości gminnych/. Na terenie miejscowości ma ona pełnić funkcje ulicy głównej tranzytowej. Jednocześnie z tekstu planu bezpośrednio wynika, że nałożenie sprzecznych ze sobą zadań na tę jedną trasę /prowadzenie ruchu tranzytowego dalekiego zasięgu, obsługa ruchu lokalnego i przyległego zagospodarowania/ jest wyjątkowo niekorzystne, gdyż w szczególności utrudnia prawidłowe wykonywanie każdego z tych zadań i zwiększa niebezpieczeństwo ruchu na tej drodze. Z tekstu planu wynika także, że obsługę przyległego zagospodarowania miejscowości spełniać mają przede wszystkim ulice dojazdowe, ulice lokalne i drogi gminne, a następnie drogi wojewódzkie pełniące na obszarach zainwestowanych funkcje ulic zbiorczych.
Z graficznej części planu można odczytać, że na odcinku drogi nr 2 /E-30/, będącym ul. W. w miejscowości D.W., między działkami nr 871 a nr 879 przewidziane są dwa zjazdy zbiorcze publiczne w głąb tej miejscowości; nieruchomość skarżących znajduje się mniej więcej w połowie tego odcinka między zjazdami.
Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego więc wynika, że droga nr 2 /E-30/, jako droga krajowa o znaczeniu międzynarodowym, na terenie miejscowości D.W. pełni przede wszystkim funkcję ulicy głównej tranzytowej jako ulica W. Oznacza to, że obsługiwanie przez tę drogę ruchu lokalnego i przyległego zagospodarowania, jako utrudniające prawidłowe spełnianie podstawowego zadania i zwiększające niebezpieczeństwo ruchu, powinno odbywać się przez zbieranie ruchu z dróg niższego rzędu - wojewódzkich, lokalnych, gminnych i dojazdowych za pośrednictwem zjazdów publicznych zbiorczych. Należy także uwzględniać, że według Wytycznych projektowania dróg III, IV i V klasy technicznej WPD-2, stanowiących załącznik nr 2 do zarządzenia nr 5 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 31 marca 1995 r. w sprawie ustalenia wytycznych projektowania dróg, wydanego na podstawie par. 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie powołania i zakresu działania Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, organizacji i zakresu działania dyrekcji okręgowych dróg publicznych i jednostek im podległych oraz drogowej służby liniowej /Dz.U. 1992 nr 65 poz. 332/, nawet przy nieograniczonej dostępności do drogi III klasy obsługa bezpośredniego otoczenia za pomocą zjazdów może być wprowadzona tylko wówczas, gdy nie spowodują one pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu na takiej drodze /pkt 4.4. wytycznych/.
Z tych wszystkich względów zaskarżonej decyzji o odmowie wyrażenia zgody skarżącym na wybudowanie indywidualnego zjazdu z omawianej drogi publicznej do ich nieruchomości, uwzględniając ochronę tej drogi przed zbyt dużą liczbą zjazdów obsługujących przyległe zagospodarowania, które ograniczają jej przepustowość i ujemnie wpływają na płynność i swobodę ruchu, nie można zarzucić, że została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Skoro już w samym tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego w 1993 r., stwierdzono, że nałożenie na drogę nr 2 /E-30/ sprzecznych ze sobą zadań utrudnia prawidłowe spełnianie każdego z nich i zwiększa niebezpieczeństwo ruchu, to jest oczywiste, że wobec stale rosnącego natężenia ruchu wzrosły także powyższe zagrożenia. Nie można więc zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenia art. 7 Kpa i brak jest podstaw do zakwestionowania ustalenia, że interes skarżących w tej sprawie pozostaje w kolizji z interesem społecznym, polegającym na ochronie drogi publicznej przed pogorszeniem i tak już trudnych warunków i bezpieczeństwa ruchu na niej.
W tym stanie rzeczy skarga niniejsza została oddalona na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.