Uzasadnienie
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
Uchwałą (...) z dnia 11 stycznia 2001 r. Rada Gminy W.-C. przyjęła Regulamin funkcjonowania Systemu Parkowania Płatnego Niestrzeżonego. Jako jego podstawę wskazano ustawę z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych /Dz.U. nr 51 poz. 608/, rozporządzenie Ministrów Transportu i Gospodarki Morskiej oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 1999 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych /Dz.U. nr 58 poz. 622 ze zm./, rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie określenia wzoru i szczegółowych zasad wydawania przez starostę legitymacji potwierdzających uprawnienie do niestosowania się do niektórych znaków drogowych /Dz.U. nr 65 poz. 781/, uchwałę (...) Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 maja 1995 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Parkowania Płatnego na drogach publicznych w Warszawie, zmienionej uchwałą (...) z dnia 24 listopada 1997 r. i uchwałą Nr XVII/169/99 z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz uchwałę (...) Rady Gminy W.-C. z dnia 28 marca 1996 r. z późniejszymi zmianami w sprawie wprowadzenia zasad funkcjonowania płatnego parkowania na drogach publicznych położonych na terenie Gminy W.-C. zmienionej uchwałą (...) z dnia 4 grudnia 1997 r.
W dniu 26 września 2001 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na tę uchwałę w części określającej kryteria przyznawania identyfikatora "O" uprawniającego do parkowania bez wnoszenia opłat za parkowanie oraz w odniesieniu do opłaty za wydanie identyfikatora tj. par. 7 lit. "a" oraz pkt 9 przepisów ogólnych regulaminu. Zarzucił tym przepisom naruszeniem art. 7, art. 32 oraz art. 94 Konstytucji RP i wniósł o stwierdzenie ich nieważności.
Podniósł, iż stosownie do punktu 10 przepisów ogólnych posiadanie identyfikatora "O" uprawnia do parkowania bez wnoszenia opłat za parkowanie najbliżej miejsca, którego adres wymieniony jest w dowodzie rejestracyjnym na miejscach obsługiwanych przez 5 parkometrów, którego numery zapisane są na identyfikatorze. W myśl pkt 7 identyfikator ten przysługuje tylko w przypadku /pkt a/, gdy adres użytkownika drogi /właściciela lub współwłaściciela pojazdu zapisany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu występuje w obszarze SPPN. Wynika z tego, iż właściciel pojazdu może otrzymać identyfikator, gdy jego adres znajduje się w obszarze objętym strefą. Właściciele, którzy co prawda zamieszkują w strefie, jednak ich adres nie występuje w dowodzie rejestracyjnym w strefie, gdyż rejestracji dokonano w organie właściwym ze względu na poprzednie miejsce zamieszkania, nie mogą otrzymać identyfikatora. Tymczasem ustawa o ruchu drogowym nie przewiduje możliwości dokonania w dowodzie rejestracyjnym wpisu nowego adresu właściciela.
Ta okoliczność dokumentowana jest w karcie pojazdu, a nie w dowodzie rejestracyjnym - art. 78 ust. 3 tej ustawy oraz par. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 21 czerwca 1999 r. w sprawie warunków i trybu wydawania kart pojazdów (...) /Dz.U. nr 59 poz. 634/.
Taka regulacja jest sprzeczna z zasadą równości, gdyż dyskryminuje część właścicieli samochodów zamieszkałych na obszarze strefy.
Niekonstytucyjne, zdaniem Rzecznika, jest także wprowadzenie obowiązku pobierania opłat za wydanie identyfikatora "O". Tych opłat nie przewidują bowiem ani przepisy ustawy o drogach publicznych ani rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat na drogach publicznych. Nie jest to także opłata administracyjna za czynności urzędowe, gdyż Rada Gminy W.-C. nie podjęła tej uchwały na podstawie art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, a nawet gdyby taka uchwała obowiązywała, firma WAPARK nie będąc organem podległym Radzie nie miałaby uprawnień do pobierania opłaty administracyjnej. Naruszono tym samym art. 7 i 94 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W.-C. wniosła o jej oddalenie na koszt skarżącego.
Wskazała, iż na podstawie par. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. /Dz.U. nr 51 poz. 608/ miała prawo do różnicowania użytkowników drogi w zakresie ustalenia odpłatności za parkowanie. Mogła bowiem dla niektórych użytkowników drogi wprowadzić zerową stawkę opłaty.
Nie narusza to zasad prawa o ruchu drogowym, gdyż na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 właściciel pojazdu ma obowiązek w ciągu 30 dni dokonać zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu w razie zmiany okoliczności faktycznych.
Zakwestionowana opłata nie jest zaś opłata administracyjną. Jej wysokość nie ustala organ samorządowy. Regulamin zawiera jedynie przyzwolenie na czynność cywilnoprawną, jaką jest pobór opłaty za wydanie identyfikatora. Wiąże się to ze zwrotem poniesionych przez WAPARK określonych kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżony regulamin funkcjonowania systemu parkowania płatnego niestrzeżonego w Gminie W.-C. został wydany w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych /Dz.U. nr 51 poz. 608/ stanowiącego wykonanie upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./.
Rada Miasta /Gminy/ ustalając stawki opłat za parkowanie na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, może zgodnie z par. 4 pkt 3 tegoż rozporządzenia ustalić dla niektórych użytkowników zerową stawkę opłaty. Regulacja w tym zakresie pozostawiona jest jej uznaniu pod tym jednakże warunkiem, iż dokonane ustalenia nie będą naruszać ogólnie obowiązujących przepisów prawa.
Dokonując analizy punktu I 7a zaskarżonego regulaminu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż narusza on powszechnie obowiązujące przepisy. Uzależnia bowiem wydanie identyfikatora "O" użytkownikowi drogi, osobie fizycznej, od tego, czy jej adres jako właściciela lub współwłaściciela pojazdu zamieszkałego w obszarze strefy zapisany jest w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednakże zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich, iż zgodnie z art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./, zmiany adresu właściciela nie mogą być dokonywane w dowodzie rejestracyjnym, lecz tylko w karcie pojazdu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zmiany takie odnotowywane są bowiem zarówno w dowodzie rejestracyjnym, jak i w karcie pojazdu, o ile została ona wydana. Na podstawie art. 78 ust. 3 powoływanej ustawy Prawo o ruchu drogowym, zdarzenia takie są dokumentowane w karcie pojazdu, jednakże według ust. 2 pkt 2 tego artykułu właściciel pojazdu zarejestrowanego zobowiązany jest zawiadomić w terminie nie przekraczającym trzydziestu dni starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającej zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym.
Przy tym zmiany w dowodzie rejestracyjnym dokonywane są na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 59 poz. 632 ze zm./, a zmiany w karcie pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 21 czerwca 1999 r. w sprawie warunków i trybu wydawania kart pojazdów, wzoru karty pojazdu i jej opisu /Dz.U. nr 59 poz. 634/.
Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem Gminy, iż w świetle obowiązujących przepisów istnieje obowiązek zgłaszania zmiany zamieszkania organowi rejestracyjnemu i umieszczania zmian adresu w dowodzie rejestracyjnym, a nie tylko karcie pojazdu. Uznał jednakże, iż sprowadzanie możliwości udowadniania faktu zamieszkania na terenie strefy płatnego parkowania niestrzeżonego tylko do legitymowania się dowodem rejestracyjnym, czyli wprowadzenie formalnej teorii dowodowej, może prowadzić do naruszenia zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Pokrzywdzone zostałyby bowiem w ten sposób osoby, które dopełniły obowiązku zgłaszania zmian faktycznych miejsca zamieszkania, ale nie uzyskały jeszcze nowej rejestracji. W ten sposób gorzej traktowane byłyby grupy podmiotów, charakteryzujących się tą samą cechą istotną, czyli zamieszkaniem w strefie płatnego parkowania, a nie mogące tego faktu udowodnić za pomocą dowodu rejestracyjnego.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się w regulacji pkt I 7a rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też argumenty Rzecznika odnośnie sprzeczności z prawem pkt I 9 regulaminu według którego identyfikator "O" wydawany jest przez eksploatatora po wniesieniu opłaty za wydanie identyfikatora w wysokości 20 zł. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Stąd też podstawę do wprowadzenia opłaty musi stanowić ustawa. Tymczasem ani ustawa o drogach publicznych ani wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie nie daje podstawy do wprowadzenia opłaty za wydanie identyfikatora. Takiej podstawy nie zawiera też ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./. Ta ostatnia przewiduje bowiem jedynie opłatę targową, miejscową i administracyjną. Opłata wprowadzona regulaminem nie odpowiada warunkom żadnej z nich. Nie stanowi też opłaty administracyjnej, gdyż nie jest pobierana za czynności urzędowe wykonywane przez podległe organy i nie została jako taka wprowadzona przez radę gminy.
Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, rada mogła jedynie wprowadzić opłaty za parkowanie, a nie opłaty za wydanie identyfikatora.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 24 i art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z par. 4 ust. 3 powoływanego rozporządzenia rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, art. 78 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 32 i art. 94 Konstytucji RP.