Uzasadnienie
Rada Gminy L. w dniu 18 września 2000 r. podjęła uchwałę (...) w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia a także wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela /Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./, w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, /Dz.U. nr 39 poz. 455/. Podjęto ją po konsultacjach ze związkami zawodowymi. Został sporządzony protokół rozbieżności. Przedstawiciele ZNP nie podpisali Projektu Regulaminu Wynagradzania Nauczycieli. Przedstawiciele NSZZ Solidarność przesłali uwagi, domagali się jednak możliwości bezpośredniego przedstawienia stanowiska.
Wojewoda W.-M. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 października 2000 r. (...) stwierdził nieważność wspomnianej uchwały Rady Gminy. Uznał bowiem, iż regulamin ten winien być uzgodniony z działającą u pracodawcy organizacją związkową na mocy art. 77[2] par. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy oraz z art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./. Brak tego uzgodnienia skutkuje rażącym naruszeniem prawa.
Gmina L. zaskarżyła to rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 23 listopada 2000 r. Zarzuciła mu błędną wykładnię art. 77[2] par. 4 Kodeksu Pracy i art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W uzasadnieniu stwierdziła, iż wspomniane przepisy stanowią o obowiązkach pracodawców uzgadniania ze związkami zawodowymi zakładowych systemów wynagradzania i regulaminów wynagradzania. Organ gminy nie jest zaś pracodawcą. Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 11 września 1998 r. II UKN 196/98 pracodawcą jest szkoła. Fakt, że szkoły podstawowe są prowadzone przez gminy, nie oznacza, że szkoły przestały być pracodawcami.
Regulamin uchwalony przez radę gminy nie jest więc regulaminem wynagradzania z art. 77[2] Kp czy systemem wynagradzania z art. 27 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych. Jest to akt prawny powszechnie obowiązujący. Mogą mieć do niego zastosowanie najwyżej opinie i tryb konsultacji z art. 19 ustawy o związkach zawodowych i art. 3 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy Kodeks Pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 24 poz. 110). Nie znajduje też zastosowania art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela, gdyż dotyczy on jedynie rozporządzeń i zarządzeń ani art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.
W odpowiedzi Wojewoda W.-M. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz wojewody kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Stwierdził, iż zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, gminie jako organowi prowadzącemu szkołę przysługuje wyłączne prawo ustalania w drodze regulaminu zasad wynagradzania nauczycieli. Regulamin ten wiąże wszystkich nauczycieli zatrudnionych w szkołach dla których organem prowadzącym jest gmina. Nie może być modyfikowany przez dyrektorów szkół w drodze odrębnych uzgodnień. Dlatego musi być traktowany jako zakładowy system wynagradzania i stosować doń należy art. 27 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych i art. 77[2] par. 4 Kodeksu Pracy. Gmina występuje tu w roli quasi - pracodawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Na podstawie art. 77[2] par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy /Dz.U. 1998 nr 21 poz. 94 ze zm./ pracodawca zatrudniający co najmniej 5 pracowników, nie objętych zakładowym układem zbiorowym pracy, ani ponadzakładowym układem zbiorowym pracy odpowiadającym wymaganiom określonym w par. 3 ustala warunki wynagradzania za pracę w regulaminie wynagradzania.
Zgodnie z par. 4 jeżeli u danego pracodawcy działa zakładowa organizacja związkowa, pracodawca uzgadnia z nią regulamin wynagradzania.
Nie budzi wątpliwości fakt, iż takiego uzgodnienia w danej sprawie nie było. Przez określenie "uzgadnia" i w "porozumieniu" rozumie się bowiem konieczność osiągnięcia przez pracodawcę porozumienia i uzgodnienia z zakładową organizacją związkową. Oznacza to zatem współudział organizacji związkowej z głosem współdecydującym /por. E. Szemplińska, Stosowanie prawa pracy, wybrane zagadnienia - Służba Pracownicza 1996 nr 12 str. 3/.
Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela /Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./ organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków (...), szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadmiarowe (...) oraz za godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia (...) o ile nie zostały one określone w ustawie lub odrębnych przepisach.
Określa to przy uwzględnieniu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk, oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat /Dz.U. 2000 nr 39 poz. 455 ze zm./.
Porównanie treści tych aktów wskazuje, iż regulamin o którym mowa w art. 30 ust. 6 powoływanej ustawy Karta Nauczyciela jest regulaminem wynagradzania z art. 77[2] Kodeksu Pracy. Szkoły nie posiadają bowiem innego systemu wynagradzania jak i nie mogą modyfikować w drodze odrębnych uzgodnień treści ustalonych przez gminę.
Dlatego też do wskazanych regulaminów odnosi się również art. 77[2] par. 4 Kodeksu Pracy dotyczący obowiązku uzgadniania.
Obowiązek ten dotyczy pracodawcy. Zgodnie z art. 3 Kodeksu Pracy pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają pracowników. Zgodnie z tym, w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, iż przez pracodawcę należy rozumieć szkołę.
Jeżeli jednak ustawodawca część kompetencji pracodawcy, jaką jest ustalenie regulaminu wynagradzania, przekazuje innemu podmiotowi, tj. organowi prowadzącemu szkołę, to oczywiste jest, iż kompetencja ta przekazywana jest w całości, razem z wiążącymi się z nią obowiązkami w postaci uzgodnienia. Stąd, ponieważ w świetle art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę zastępuje pracodawcę przy ustalaniu regulaminu, to musi czynić to w trybie przewidzianym dla takich działań dla pracodawcy.
Dlatego Rada Gminy uchwalając przedmiotową uchwałę bez uzgodnienia, lecz jedynie zasięgając opinii, naruszyła prawo. Na tej podstawie organ nadzoru stwierdził nieważność wspomnianej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 91 ust. 1 powoływanej ustawy o samorządzie gminnym i art. 77[2] par. 4 Kodeksu Pracy i art. 30 ust. 6 powoływanej ustawy Karta Nauczyciela, jak w sentencji.