Uzasadnienie
Andrzej K. prowadzi usługi poligraficzne na podstawie zezwolenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 30 kwietnia 1985 r., które precyzuje, że usługi te mogą być wykonywane przy użyciu kserografu KS-Z nr fabryczny 3106.
W maju 1985 r. Andrzej K. zwrócił się do Ministra Kultury i Sztuki o rozszerzenie zezwolenia na działalność poligraficzną o:
- akcydens informacyjny SWW 2712-4 /różne reprodukcje, prospekty, informatory, programy szkolne, prospekty reklamowe, instrukcje obsługi, katalogi, kalendarze, regulaminy itp./,
- akcydens manipulacyjny SWW 2713 /różne druki użytkowe dla czynności urzędowych, handlowych lub prywatnych/ oraz
- akcydens przemysłowy SWW 2714 /różne etykiety, zawieszki krajowe, kartoniki, koperty itp./, wykonywane techniką typograficzną i offsetową, a także o wyrażenie zgody na zakup wymienionych szczegółowo maszyn i urządzeń od jednostek gospodarki uspołecznionej, oraz o zezwolenie na prowadzenie działalności poligraficznej przy użyciu tych maszyn.
Pismem z dnia 26 czerwca 1985 r. Andrzej K. zawiadomił Ministra Kultury i Sztuki, że nabył już powielacz offsetowy, który zarejestrował w Urzędzie Wojewódzkim w K. Ponowił przy tym prośbę o pozytywne załatwienie jego wniosku, dotyczącego zezwolenia na rozszerzenie zakresu usług poligraficznych.
Decyzją z dnia 29 listopada 1985 r. Minister Kultury i Sztuki, powołując się na art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej /Dz.U. nr 43 poz. 193/ w związku z par. 5 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw oraz zakładów i urządzeń poligraficznych /Dz.U. nr 40 poz. 213/ odmówił Andrzejowi K. zezwolenia na rozszerzenie zakresu usług poligraficznych i ich wykonywanie techniką offsetową i typograficzną oraz przy użyciu maszyny offsetowej, typograficznej i kserografu KS-4. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Kultury i Sztuki podał, że rozstrzygnięcie to "podyktowane jest poważnym ograniczeniem w 1976 r. w dostawach i dostępności papieru na cele wydawnicze i na rzecz innych resortów. Poza tym /Minister Kultury i Sztuki/ nie przewiduje rozszerzenia limitu zatrudnienia w zakładach małej poligrafii, co po zwiększeniu parku maszynowego byłoby konieczne".
Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi Andrzeja K., który twierdzi, że rozszerzenie jego działalności jest uzasadnione, skoro prowadzi on zakład od kilku lat i w całej okolicy jest to jedyny zakład tego rodzaju. Interes społeczny więc przemawia za rozszerzeniem asortymentu usług w zróżnicowanej technice poligraficznej. Podaje też, że w tym zakładzie prowadzi rzemiosło polegające na laminowaniu kartonu, papieru itp. W związku z tym ma odrębne pozwolenie na zatrudnienie 6 osób. Rozszerzenie więc zakresu usług poligraficznych nie wiązałoby się z powiększeniem zatrudnienia.
Odpowiadając na skargę, Minister Kultury i Sztuki wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Pismo Andrzeja K. skierowane do Ministerstwa Kultury i Sztuki z maja 1985 r. zawiera w istocie dwa wnioski:
- o wyrażenie zgody na zakup w jednostce gospodarki uspołecznionej wspomnianych maszyn i urządzeń poligraficznych oraz
- o zezwolenie na rozszerzenie zakresu usług poligraficznych.
Co do pierwszego wniosku Minister Kultury i Sztuki nie wypowiedział się w ogóle. Trzeba więc wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszelkie przydziały asygnat, talonów itp. dokumentów uprawniających do nabycia materiałów i urządzeń w jednostkach gospodarki uspołecznionej nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie mogą być przedmiotem postępowań odwoławczych bądź nadzorczych w trybie przepisów tego kodeksu, ani też przedmiotem skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięcia dotyczące koncesji rzemieślniczych, handlowych i usługowych są decyzjami administracyjnymi.
Wobec tego, że niektóre organy administracji, a wśród nich także organy naczelne, błędnie interpretują prawo w postępowaniu o zezwolenie na tego rodzaju działalność przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej, trzeba przypomnieć, że konstrukcja obowiązujących w PRL aktów prawnych dotyczących koncesji na prowadzenie indywidualnej działalności gospodarczej wskazuje jednoznacznie, że jeśli obywatel mający odpowiednie kwalifikacje i warunki zamierza prowadzić działalność gospodarczą wymienioną w tych przepisach, to właściwy organ administracji państwowej ma obowiązek wydać stosowne zezwolenie, chyba że szczególny przepis prawa powszechnie obowiązującego stoi temu na przeszkodzie.
Podstawą odmowy wydania zezwolenia zatem musi być konkretny przepis prawa, przy czym przepisy uzasadniające odmowę zezwolenia, jako ustanawiające wyjątki od zasady wolności rozwijania działalności gospodarczej w PRL, nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Powyższe uwagi dotyczą także koncesjonowania działalności poligraficznej prowadzonej przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej. Wniosek o rozszerzenie zakresu posiadanego zezwolenia jest wnioskiem o wydanie zezwolenia, a zatem do jego rozpatrzenia mają zastosowanie wszystkie przepisy dotyczące koncesjonowania: zarówno materialne, jak i procesowe.
Podstawy prawne odmowy udzielenia zezwolenia na działalność poligraficzną zawiera par. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw oraz zakładów i urządzeń poligraficznych /Dz.U. nr 40 poz. 213/. Kontrowersyjny problem prawny dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej w sprawie zezwolenia na działalność poligraficzną na podstawie par. 5 pkt 4 tego rozporządzenia w związku z art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej /Dz.U. 1983 nr 43 poz. 193 ze zm./ rozstrzygnął pozytywnie Sąd Najwyższy. Jednakże przyjęcie, iż przepis ten może stanowić podstawę odmownej decyzji dotyczącej zezwolenia na działalność poligraficzną stwarza konieczność przeprowadzenia przez organ administracji wyczerpującego postępowania dowodowego, pozwalającego na konkretne ustalenie, a w konsekwencji obiektywną ocenę, że wydanie zezwolenia byłoby w badanym przypadku "sprzeczne z interesem społecznym". Powoływanie się na ogólnikowe założenia w tej kwestii nie może być uznane za odpowiadające warunkom zawartym w art. 77 par. 1, art. 80 i art. 81 Kpa. Wskazać przy tym należy, iż organ administracji powinien przede wszystkim rozważyć, czy nie zachodzą inne przeszkody do wydania zezwolenia.
W rozpoznawanej sprawie wiadomo, iż wnioskodawca dysponuje tylko jednym pomieszczeniem o powierzchni 39 m2, w którym zgromadził już obecnie dużą ilość maszyn i urządzeń. Dlatego należało rozważyć, czy wydanie rozszerzonego zezwolenia byłoby - stosownie do par. 5 pkt 1 omawianego rozporządzenia - dopuszczalne ze względu na przepisy prawa budowlanego, przepisy sanitarne i bhp. W tym zakresie należałoby zasięgnąć opinii kompetentnych organów /właściwego inspektora pracy, inspektora sanitarnego, straży pożarnej oraz ewentualnie organu nadzoru budowlanego/.
W każdym razie należy przyjąć, że podstawą decyzji nie zezwalającej na uruchomienie lub rozszerzenie działalności poligraficznej przez jednostkę gospodarki nie uspołecznionej tylko wówczas może być zagrożenie "interesu społecznego", o którym mowa w art. 7 ust. 9 wymienionej ustawy z dnia 18 lipca 1974 r., gdy brak jest innych podstaw do odmowy na podstawie par. 5 omawianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r., przy czym zagrożenie interesu społecznego powinno być szczegółowo wykazane.
Powyższe wywody wykazują, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, w szczególności art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 81 Kpa, co w ocenie sądu miało wpływ na jej treść. Zobowiązywało to Naczelny Sąd Administracyjny do jej uchylenia na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.
O kosztach orzeczono w myśl art. 208 Kpa.