Uzasadnienie
W pkt 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996 r. II SA 910-917/96 stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy W.-W. z dnia 9 lutego 1996 r. w części dotyczącej par. 36 statutu gminy. Przewidywał on możliwość tworzenia klubu przez co najmniej 11 radnych z ograniczeniem przynależności radnego tylko do jednego klubu, co przy 32-osobowym składzie rady pozwalało na działanie jedynie dwóch klubów. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził pogląd, że przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady ustalenie w statucie gminy wysokiego limitu osobowego dla tworzenia klubów radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
Wymienioną w sentencji nin. wyroku uchwałą z dnia 6 lutego 1997 r. nr 334/XLII/97 Rada Gminy W.-W. nadała par. 36 statutu następujące brzmienie:
"1. Radni mogą tworzyć kluby radnych.
- 2. Klub radnych może być utworzony przez co najmniej 7 radnych.
- 3. Radny może należeć tylko do jednego klubu, a przynależność do klubu jest dobrowolna.
- 4. Inicjatywa powstania, jak i rozwiązania klubu podlega zgłoszeniu Przewodniczącemu Rady.
- 5. Kluby działają zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, kierując się dobrem gminy.
- 6. Klub rozpoczyna działalność w momencie zatwierdzenia jego regulaminu przez Radę".
W trybie art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Danuta D., Andrzej K., Ewa M., Jan M., Lech P., Orest P. i Zbigniew R. w dniu 19 lutego 1997 r. wezwali Radę Gminy do zmiany par. 36 statutu przez ustalenie w ust. 2 limitu 3 radnych przy tworzeniu klubu i skreślenie ust.
6. Zdaniem wzywających, każdy limit wyższy od trzyosobowego może być odczytywany jako ograniczenie ustawowego prawa radnych do tworzenia klubów, natomiast zatwierdzenie regulaminu klubu przez radę jest niedopuszczalną jej ingerencją w wewnętrzną organizację i zasady pracy klubu.
W skardze z dnia 12 marca 1997 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienione osoby zarzuciły Radzie Gminy niewykonanie wyroku Sądu z dnia 28 listopada 1996 r., po wyjaśnieniu im jednak na rozprawie sądowej w dniu 28 maja 1997 r. istoty takiej skargi, powiązanej z art. 31 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, powróciły do roszczenia sprecyzowanego w wezwaniu skierowanym do Rady Gminy. Nawiązując do zmiany przedmiotu roszczenia, pełnomocnik Rady Gminy w piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 1997 r. wniósł o oddalenie skargi (...). Chodziło głównie o to, że ustalenie limitu 7 radnych przy tworzeniu klubu daje przy składzie rady liczącej 32 radnych możliwość funkcjonowania 4 klubów. Siedmioosobowa grupa skarżących pozostaje w opozycji wobec pozostałych radnych, reprezentujących bezpartyjny ruch samorządowy gminy, i kwestionuje wszystko, co uchwali większość. Regulamin klubu radnych natomiast powinien uwzględniać art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stanowi, że radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy. Rada gminy wprawdzie jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy jako wspólnoty samorządowej jej mieszkańców i terytorium oraz kształtuje ustrój gminy w uchwalonym przez siebie statucie, jej wpływ jednak na działalność klubów radnych jest zapewniony tylko przez określenie w statucie zasad działalności klubów.
W poprzednim wyroku Sąd uznał, że do takich zasad należy zaliczyć m.in. limity osobowe klubów radnych określone w statucie gminy. Z powodu braku jakichkolwiek zaleceń ustawodawcy należy przyjąć, że limity te są pozostawione uznaniu rady gminy stosownie do struktury jej składu osobowego. W sytuacji gdy zabiegająca o utworzenie swojego klubu grupa skarżących liczy 7 osób, a pozostali radni reprezentują bezpartyjny ruch samorządowy gminy, zdecydowanie się przez radę gminy na siedmioosobowy limit dla klubu radnych eliminuje możliwość sformułowania wobec niej zarzutu stwarzania utrudnień w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według przekonań społecznopolitycznych czy też zainteresowań użytecznych dla wspólnoty samorządowej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za bezzasadną skargę w części dotyczącej określenia limitu osobowego dla tworzenia klubów radnych, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł o oddaleniu skargi w tym zakresie.
W ocenie sądu natomiast, do zasad działalności klubów radnych, przewidzianych w art. 23 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r., nie można zaliczyć przewidzianego w par. 36 ust. 6 statutu uzależnienia rozpoczęcia działalności klubu od zatwierdzenia jego regulaminu przez radę. Takie rozwiązanie wymusza na klubie radnych opracowanie własnego regulaminu, który nie zawsze może być przez klub uznany za konieczny albo przydatny w jego funkcjonowaniu. Ustanowiony w statucie warunek więc ma charakter pozaustawowego utrudnienia działalności klubu.
Ponadto regulamin klubu ma charakter aktu wewnętrznego, poświęconego zagadnieniom czysto organizacyjnym i kancelaryjnym, natomiast miejsce klubu w systemie samorządu terytorialnego jest określone w omawianej ustawie i w zasadach działalności klubów radnych sformułowanych przez radę gminy w statucie. Występuje także sprzeczność w ocenianej regulacji statutowej. Otóż zasady działalności klubów określone przez radę mają charakter przepisów gminnych, tak jak i inne postanowienia statutu gminy /art. 40 ust. 2 pkt 1/; muszą one obowiązywać, zanim powstaną kluby radnych i opracują swoje regulaminy, jeśli się na to zdecydują. W par. 36 ust. 6 statutu burzy się tę kolejność i stwarza radzie gminy niejasne kryteria oceny regulaminu klubów, nadając przy tym czynności zatwierdzenia regulaminu charakter jednej z zasad określających działalność klubów. Okoliczności te przemawiają za sprzecznością omawianej tu regulacji statutu z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. stwierdził nieważność tego przepisu statutu, a na zasadzie art. 55 ust. 1 tej ustawy orzekł o zwrocie kosztów.