Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpoznaniu wniosków Burmistrza Miasta i Gminy B. i Pana A.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na drogę wewnętrzną utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przed załatwieniem sprawy indywidualnej przez wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy B. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na drogę wewnętrzną w miejscowości S. Naczelnik Wydziału Budownictwa i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miasta i Gminy B. wystąpił do zarządu ww. drogi o zajęcie stanowiska. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, że droga krajowa nr [...] zalicza się do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione lub możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.
Taka sytuacja nie występuje, ponieważ jest możliwy dojazd z drogi krajowej nr [...] do przedmiotowej drogi wewnętrznej (działka nr [...]) i przyległych do niej nieruchomości, w tym działki nr [...], której właścicielem jest Pan A.C., inną drogą wewnętrzną (działki nr [...] i [...] także będącej we władaniu Gminy B.). Wykonanie zjazdu stanowiłoby naruszenie cytowanego przepisu, zwłaszcza, że zjazd taki kolidowałby z istniejącym zjazdem na przydrożny parking.
W skardze na powyższe postanowienie Burmistrz Miasta i Gminy B. wnosił o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem. Zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że droga wewnętrzna na działce nr [...] ma połączenie z drogą wewnętrzną na działkach nr [...] i nr [...]. Niezasadny jest także argument, że zjazd kolidowałby z istniejącym zjazdem na parking. Brak uzasadnienia tego twierdzenia stanowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 i 107 kpa. Ponadto droga wewnętrzna istniała podczas uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., przylegała do drogi krajowej i fakt ten nie był kwestionowany podczas sporządzania tego planu. Brak zgody na zlokalizowanie zjazdu uniemożliwia realizację uprawnień wynikających z tego planu.
Na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odrębną skargę złożył również A.C. Wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, iż błędne jest uznanie organu o połączeniu drogi wewnętrznej nr [...] z drogą wewnętrzną na działkach nr [...] i nr [...]. Wskazał, że właścicielem działki nr [...] jak również inwestorem zjazdu na tą drogę z drogi krajowej nr [...] jest Gmina B. W odpowiedzi na powyższe skargi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o ich oddalenie podnosząc, że rzeczywiście droga wewnętrzna (działka nr [...]) nie posiada połączenia z drogami gminnymi usytuowanymi na działkach nr [...] i [...] co nie oznacza, iż należy pozytywnie zaopiniować lokalizację zjazdu. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich dopuszczają stosowanie zjazdów wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu.
Zdaniem organu istnieje możliwość skomunikowania działki nr [...] z drogą krajową nr [...] poprzez drogi gminne i działkę wydzieloną pod nową drogę gminną, która łączyłaby działkę nr [...] z działką nr [...]. Rozwiązanie takie byłoby zgodne z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przywołał także art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, który stanowi, że zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Do zadań własnych należą sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Odnośnie podniesionego zarzutu co do braku uzasadnienia co do kolizji z istniejącym zjazdem na przydrożny parking wskazał, że kolidowanie polegałoby na częściowym pokrywaniu się dwóch zjazdów, tworząc jeden nienormatywny zjazd, przecinaniu się torów pojazdów skręcających z i na drogę wewnętrzną (działka nr [...]) z torami jazdy pojazdów skręcających z i na istniejący parking, co stwarzałoby dodatkowe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczałoby jego płynność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem rozpoznania są skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Niniejsza sprawa została przekazana do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga złożona przez Burmistrza Miasta i Gminy B. zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych powodów niż podniesione w skargach.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia na skutek złożonych wniosków Burmistrza i właściciela działki nr [...] – A.C. Podstawą prawną był przepis art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W myśl wspomnianego przepisu lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenu, nowo wybudowanych dróg (w tym obwodnic miejscowości) oraz istniejących dróg może nastąpić tylko w wypadku włączenia ruchu drogowego - spowodowanego tą zabudową - do istniejącej lub projektowanej drogi, wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. Zarząd drogi współdziała z organami administracji państwowej przy rozstrzyganiu sprawy głównej - jaką jest lokalizowanie zabudowy. Współdziałanie polega na tym, że jeden organ uprawniony jest do całościowego rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, natomiast organ współdziałający w rozstrzyganiu tej sprawy właściwy jest do zajęcia stanowiska, przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ wydający decyzję.
Zarząd drogi decyduje o dostępie do dróg. Postępowanie określone w cytowanym przepisie ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania głównego. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane na wniosek Naczelnika Wydziału Budownictwa i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miasta i Gminy B. Jak wynika z akt sprawy zostało wszczęte postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wnioskowaną inwestycją jest budowa zjazdu z drogi krajowej nr [...] na drogę wewnętrzną - działkę nr [...] będącą własnością gminy. Wniosek złożył Burmistrz Miasta i Gminy B. Organ wyrażając opinię co do lokalizacji zjazdu nie wyjaśnił w jakim charakterze w postępowaniu pomocniczym występuje burmistrz czy jako inwestor będąc właścicielem działki nr [...], który ubiega się o zezwolenie na lokalizację zjazdu czy też jako organ administracji, który rozstrzyga sprawę postępowania głównego. Ma to istotne znaczenie dla trybu działania zarządcy drogi, który albo wydaje zezwolenie (względnie odmawia wydania zezwolenia) w drodze decyzji administracyjnej albo współuczestniczy w postępowaniu głównym poprzez wyrażenie opinii w drodze postanowienia. Nie wyjaśnienie tej kwestii stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 kpa).
Z powyższych względów zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2001 r. podlega uchyleniu stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zważywszy, że z uchylonym postanowieniem nie wiąże się bezpośrednio kwestia jego wykonalności, stąd nie zachodzi potrzeba orzekania w tym względzie, stosownie do art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 ww. ustawy.
Odnośnie skargi złożonej przez A.C. Sąd oddalił ją uznając, że w postępowaniu administracyjnym, pomocniczym jakie prowadził organ nie był stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżący nie był osobą, która wszczęła postępowanie główne, jego udział w sprawie opiera się na interesie faktycznym a nie prawnym. Posiadając działkę przylegającą do działki nr [...] która jest własnością gminy jest zainteresowany w uzyskaniu dogodnego dojazdu do niej. Sam fakt uznania jego za stronę zarówno przez obydwa organy (Burmistrza i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) poprzez doręczanie mu wszystkich pism i orzeczeń nie daje mu legitymacji do wystąpienia ze skargą na wydane orzeczenie.
Z tych względów jego skarga na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega na oddaleniu.