Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 p.1 KPA w związku z art.127 § 3 KPA i art.5 § 2 p.3 KPA oraz art.113 § 1 KPA sprostował błędy pisarskie w swojej własnej decyzji z dnia [...] marca 2003r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2002r. i utrzymał ją w mocy. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Publicznych na podstawie art. 13 ust.2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) § 2 ust.2 Lp.tabeli 5 pkt1 lit.b oraz pkt 3 lit.b, e i § 9 ust.1 p.2, ust.2 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51 poz.607) w związku z § 4, § 5 ust.4 oraz § 5 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. nr 44 poz.432) i na podstawie art.104 § 1 KPA obciążył M. D. opłatą drogową w wysokości 14 475,95 zł za przejazd zespołem nienormatywnym bez zezwolenia w dniu [...] sierpnia 2001r. po drodze krajowej nr 1. W uzasadnieniu tej decyzji podano wyniki stwierdzonych podczas kontroli przekroczeń dopuszczalnych parametrów pojazdu, stanowiących podstawę naliczenia opłaty. Z protokołu tej kontroli wynika, że przekroczony został nacisk na drugą, trzecią i czwartą oś pojazdu należącego do strony.
M. D. wniósł odwołanie od tej decyzji i podniósł, że wadliwie ustalono rozstaw osi pojazdu, od którego zależy dopuszczalny nacisk na osie.
Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia [...] marca 2002r. nr [...] uchylił w całości swoją pierwszą decyzję i obciążył M. D. karą pieniężną w wysokości 20 760 zł. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 127 § 3 w związku z art.5 § 2 pkt 4 KPA oraz art.138 § 1 pkt 4 KPA a także § 4, § 5 ust.4 i ust.5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. oraz art. 13 ust.2 a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) i załącznik nr 1 lp. tabeli 5 pkt 1 lit.b i pkt 3 lit. b, d, e do tej ustawy.
W uzasadnieniu podniósł, że organ rozpoznając sprawę po raz pierwszy wydał decyzję dnia [...] stycznia 2002r. w oparciu o stan prawny obowiązujący do dnia 31 grudnia 2001r., zaś od dnia 1 stycznia 2002r. weszły w życie przepisy ustawy o transporcie drogowym /ustawa z dnia 6 września 2001r. Dz.U. nr 125 z 2001r. poz.1371/ a w szczególności jej art. 99 zmieniający ustawę o drogach publicznych, wydając więc decyzję w styczniu 2002r. organ powinien zastosować przepisy nowe, zaś zastosowanie starych przepisów stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Kara w nowej wysokości obliczona jest na podstawie nowych przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji.
Wnioskiem z dnia 21 września 2002r. M. D. wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że kara dotyczy zdarzeń, które miały miejsce [...] sierpnia 2001r. a organ zastosował przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2002r. czym naruszył zasadę niedziałania prawa wstecz. Organ naruszył też zakaz reformationis in peius wynikający z art.139 KPA i w wyniku rozpatrzenia odwołania od I decyzji ukarał skarżącego karą wyższą niż w decyzji, od której się on odwoływał.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2003r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności swojej własnej decyzji i odmówił wstrzymania jej wykonania. Jako podstawę prawną wskazał art.156 § 1 i 157 § 1 i § 3 oraz art.159 § 1 KPA w związku z art.104 § 1 KPA. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art.104 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym do postępowań wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy /1 stycznia 2002r./ stosuje się jej przepisy. Nowa ustawa wprowadziła nowe, wyższe stawki kar pieniężnych i właśnie te stawki należało zastosować w sprawie, nie można było bowiem wydać rozstrzygnięcia w oparciu o nieobowiązujące już przepisy. Takie rozstrzygnięcie, wydane w oparciu o przepisy nieobowiązujące, byłoby wydane bez podstawy prawnej a więc decyzja byłaby nieważna. Zmiana rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego jest dopuszczalna jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo.
Taka sytuacja była w sprawie niniejszej, gdyż zaskarżona decyzja, jako oparta na uchylonych już przepisach, rażąco naruszała prawo i dlatego mogła być zmieniona na niekorzyść skarżącego w oparciu o art. 139 KPA.
M. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił oczywiste omyłki w dacie decyzji oraz podniósł, że art.104 ust.2 ustawy o transporcie drogowym jest przepisem o charakterze procesowym i dotyczy tylko postępowań toczących się na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie zaś toczących się na podstawie ustawy o drogach publicznych, a nałożenie kary odbyło się właśnie na podstawie ustawy o drogach publicznych. Zarzucał rażące naruszenie prawa przez zastosowanie do wyliczenia kar przepisów, które weszły w życie po dacie przejazdu pojazdem nienormatywnym oraz naruszenie zakazu reformationis in peius.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 p.1 KPA w związku z art.127 § 3 KPA i art.5 § 2 p.3 KPA oraz art.113 § 1 KPA Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad sprostował błędy pisarskie w swojej własnej decyzji z dnia [...] marca 2003r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2002r. i utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazał argumenty jak w pierwszej decyzji.
Decyzję tę M. D. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i podnosząc argumenty jak dotychczas.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu bądź oddalenie w razie rozpoznania merytorycznego.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. skarga została odrzucona z powodu wniesienia jej po terminie.
W wyniku rozpatrzenia wniosku M. D. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi prawomocnym postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił M. D. termin do wniesienia skargi.
Rozpatrując sprawę merytorycznie,
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a., Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona.
Zasadne jest twierdzenie skarżącego, że kara pieniężna została na niego nałożona wg surowszych przepisów, które obowiązywały od dnia 1 stycznia 2002r., zaś nie obowiązywały w dacie zdarzenia tj. w dniu [...] sierpnia 2001r. Takie działanie organu narusza podstawową zasadę prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP - nie działania prawa wstecz. Aby odstępstwo od tej zasady było dopuszczalne musi wyraźnie i w sposób niewątpliwy wynikać z ustawy, nie może też naruszać innych konstytucyjnych zasad obowiązujących w państwie prawa.
W sprawie niniejszej brak było podstaw do uznania, że art. 104 ust.2 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym stanowi przepis prawa materialnego upoważniający do złamania zasady lex retro non agit oraz zasady lex poenalis retro non agit. Przepis ten, jeśli w ogóle uznać go za przepis przejściowy, wprowadzający całą ustawę, a więc i zmiany do ustawy o drogach publicznych /co wcale nie jest oczywiste ze względu na jego usytuowanie/ może być uznany wyłącznie za przepis o charakterze procesowym i nie może on upoważniać do surowszego karania za zdarzenia, które miały miejsce przed jego wejściem w życie tj. przed 1 stycznia 2002r.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że zarówno obowiązujące w dacie zdarzenia przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51 z 2000r. poz.607) wprowadzające podwyższone opłaty za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia jak i obowiązujące od 1 stycznia 2002r. nowe przepisy ustawy o drogach publicznych, wprowadzające jeszcze surowsze kary pieniężne za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, są przepisami o charakterze represyjnym. Odnośnie opłat objętych § 9 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia z 27 czerwca 2000r.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002r. /P.6/2002/ stwierdzając sprzeczność tego przepisu z Konstytucją, jednoznacznie stwierdził jego karny, a więc represyjny, charakter. Odnośnie uregulowań nowych, nie ma wątpliwości co do ich charakteru, gdyż sam ustawodawca określa je jako kary pieniężne. Skoro więc chodzi o odpowiedzialność z dziedziny prawa represyjnego, to muszą być do niej stosowane fundamentalne zasady prawa represyjnego. Taką fundamentalną zasadą jest, wynikający z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, zakaz karania za czyn, który nie był zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w chwili jego popełnienia. Zakaz ten należy rozumieć także jako zakaz karania surowiej, niż to wynikało z ustawy obowiązującej w dacie popełnienia czynu. Jak wyjaśniał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny ta norma konstytucyjna musi być rozumiana szeroko i "obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzaniem kar wobec jednostki. /.../m.in. prawo wykroczeń." /por. np. Wyrok TK z dnia 8 lipca 2003r.
P.10/02, OTK-A 2003/6/62/. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że zasada ta dotyczy również odpowiedzialności karno-administracyjnej. Zasada ta wprost wyrażona jest też w art.7 ust.1 "Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności" sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950r., którą Rzeczypospolita Polska przyjęła i ratyfikowała i która weszła w życie 19 stycznia 1993r. /Dz.U. nr 61 z 1993r. poz. 284/. Wskazany przepis stanowi, że "Nie będzie również wymierzana kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zagrożony karą został popełniony." Ponieważ, odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia ma charakter represyjny, wskazane zasady mają do niej pełne zastosowanie. Organ nie mógł więc zastosować w stosunku do skarżącego nowych, surowszych przepisów, które nie obowiązywały w dacie zdarzenia będącego podstawą ukarania. Zastosowanie nowych surowszych przepisów stanowiło pierwsze w sprawie niniejszej rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 p.2 KPA.
Drugie, rażące naruszenie prawa stanowiło orzeczenie na niekorzyść odwołującego się i bezprawne zastosowanie w stosunku do niego kary wyższej niż ta, która mogła być zastosowana. Wyrażony w art.139 KPA zakaz reformationis in peius stanowi fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego a odstępstwo od niej jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle. Naruszenie tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa /por. B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2003, str.603/. W sprawie niniejszej brak było wymienionych w art.139 KPA podstaw do zmiany orzeczenia na niekorzyść skarżącego, dokonując więc tej zmiany organ po raz drugi dopuścił się rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 p. 2 KPA.
W tym stanie rzeczy oddalenie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, przy której wydaniu organ dwukrotnie rażąco naruszył prawo było wadliwe i naruszało prawo materialne.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższe oraz fakt, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002r., P 6/02 wydanym po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności m. in. § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. o opłatach drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607) z art.2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP orzekł, że § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tego rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Zważywszy powyższe na podstawie art. 145 § 1 p 1 lit.a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2, zawierającym rozstrzygnięcie merytoryczne, pozostawiając niewzruszone rozstrzygnięcie co do sprostowania oczywistych omyłek pisarskich.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 p.1 lit.a w związku z § 6 p.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163 z 2002r. poz. 1349 z późn. zmianami/ zasądzając zwrot kosztów uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 415 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2400 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa –15 zł.