Uzasadnienie
W dniu 4 maja 1999 r. Stefan G. złożył wniosek o udzielenie mu pomocy finansowej w postaci pożyczki na zakup samochodu dla niepełnosprawnego dziecka w ramach programu Celowego Pegaz-Szansa na samodzielność - Program Aktywizowania Osób Niepełnosprawnych poprzez likwidowanie barier transportowych. Dyrektor Oddziału PFRON powiadomił go pismem z 8 listopada 1999 r., iż na podstawie opinii komisji, wniosek ten został zakwalifikowany do realizacji, jednakże w związku z wyczerpaniem środków finansowych, będzie realizowany dopiero w 2000 r.
Następnie 10 kwietnia 2000 r. poinformował wnioskodawcę o zatwierdzeniu Programu Pełnomocnika Rządu do spraw Osób Niepełnosprawnych Pegaz przez uchwałę Rady Nadzorczej PFRON z 21 marca 2000 r. Przesłał mu w związku z zaistniałymi zmianami nowy formularz wniosku. Stefan C. ponownie złożył wniosek 16 maja 2000 r. Zaznaczył jednakże, iż traktuje go jako kontynuację sprawy rozpoczętej w 1999 r.
W dniu 13 lipca 2000 r. komisja oceniająca ów wniosek zaopiniowała go negatywnie z uwagi na duże dochody przypadające na jednego członka rodziny. Dochód brutto wnioskodawcy w ciągu ostatnich trzech miesięcy wniósł bowiem 1.878,26 zł na osobę. W związku z tym pismem z 27 lipca 2000 r. Oddział PFRON poinformował Stefana C., że pełnomocnicy Zarządu PFRON podjęli decyzję o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku, z uwagi na zbyt duże dochody.
W dniu 14 września 2000 r. Stefan C. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdził bowiem, iż decyzja odmowna zmienia bez zgody strony orzeczenie o przyznaniu pożyczki z 8 listopada 1999 r.
W odpowiedzi dyrektor Oddziału PFRON powiadomił go, że wniosek z 18 maja 2000 r. mógł być realizowany jedynie zgodnie z procedurami obowiązującymi w 2000 r. Wskazał, iż w poprzednim roku projekt nie był rozpatrywany z powodu wyczerpania środków finansowych. Jednocześnie stwierdził, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie podlega Kpa, dotyczy bowiem zawarcia umowy cywilnoprawnej.
Stefan C. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie decyzji z 21 sierpnia 2000 r. jako niezgodnej z prawem, i zasądzenie kosztów procesu. Stwierdził, iż jego zdaniem w sprawie zapadła uprzednio decyzja z 8 listopada 1999 r. o skierowaniu jego wniosku do realizacji. Nie można jej było zmienić bez jego zgody, gdyż narusza to art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przede wszystkim, że podstawową kwestią w sprawie była dopuszczalność skargi do Sądu Administracyjnego. Stanowiska stron różniły się w tym zakresie. Według skarżącego kompetencja NSA wynikała z faktu, iż w sprawie zapadła decyzja administracyjna. Zdaniem strony przeciwnej skarga nie była dopuszczalna, dotyczyła bowiem czynności cywilnoprawnej.
W tej mierze Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądów żadnej ze stron. Stwierdził po pierwsze, iż udzielenie pożyczki na zakup samochodu dla niepełnosprawnego na podstawie programu Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych Pegaz nie jest poprzedzone decyzją administracyjną. Decyzja taka może być bowiem wydana wówczas, gdy w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071/. Według art. 1 tej ustawy sytuacja taka zachodzi w sprawach rozstrzyganych przez organy administracji publicznej, należących do ich właściwości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądami doktryny wymóg rozstrzygnięcia w formie decyzji musi wynikać z przepisów szczególnych rangi ustawowej /por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz", Warszawa 2000, str. 13/.
W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony. Co prawda oświadczenie woli zostało złożone przez właściwy organ administracji publicznej, tj. pełnomocnika rządu, nie dotyczyło to jednak sytuacji, w której przepisy ustawowe przewidują formę aktu administracyjnego. Podstawą materialnoprawną działania pełnomocnika rządu jest bowiem art. 47 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ oraz uchwała Nr 8/2000 Rady Nadzorczej PFRON z 21 marca 2000 r. Pegaz - Pomoc w aktywizowaniu osób niepełnosprawnych poprzez likwidację barier transportowych - Program Pełnomocnika Rządu do spraw Osób Niepełnosprawnych. Formę prawa powszechnie obowiązującego ma jedynie pierwszy z tych aktów. Wskazuje on, że środki funduszu, poza celami wymienionymi w niniejszej ustawie, przeznacza się m.in. na dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, urbanistycznych, transportowych, w komunikowaniu się i technicznych. Na tej podstawie realizowany jest program Pegaz. Z tego typu sformułowania nie można natomiast w żaden sposób wyprowadzić formy decyzji administracyjnej.
Drugi ze wspomnianych aktów, jako niespełniający wymogów z art. 87 Konstytucji RP, nie może być natomiast podstawą praw i obowiązków obywateli.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak stanowiska strony przeciwnej, iż czynności dokonywane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 11 powołanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej mają jedynie charakter cywilnoprawny. Organ administracji publicznej podejmuje bowiem w takiej sytuacji różnego typu działania. Składane wnioski o udzielenie pożyczki kierowane są najpierw do Komisji Opiniującej. Działa ona opierając się na uchwalonym regulaminie. Zaopiniowane pozytywnie bądź negatywnie wnioski rozpatruje pełnomocnik PFRON, jeżeli dysponuje wystarczającymi środkami pieniężnymi. Pozytywna "decyzja" pełnomocnika jest podstawą zawarcia umowy pożyczki między nim a wnioskodawcą w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi.
Zdaniem sądu, charakter cywilnoprawny ma dopiero oświadczenie pełnomocnika PFRON o zawarciu umowy. To cywilnoprawne oświadczenie woli poprzedzone jest jednakże czynnością materialno-techniczną o charakterze władczym i jednostronnym. Taką czynnością decydującą i końcową jest "decyzja" pełnomocnika PFRON o przyznaniu pożyczki określonej osobie. Indywidualizuje ona podmiot, któremu będą w związku z tym przyznane pewne uprawnienia wynikające z ustawy. Jest jednocześnie zadysponowaniem funduszami publicznymi w stosunku do obywateli. Stanowi czynność upoważnionego organu administracji publicznej.
Wszystkie te cechy odpowiadają pojęciu czynności dotyczących przyznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa /por. M. Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA", "Samorząd Terytorialny" z 2000 r. Nr 1-2, str. 177-181 i 183/. Są bowiem konkretną czynnością materialno-techniczną podjętą przez organ administracji państwowej, samorządowej lub inny organ upoważniony, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczącą przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Te zaś działania podlegają kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Trzeba bowiem zwrócić uwagę, iż czynności wymienione w art. 16 ust. 1 pkt 4 tej ustawy nie odnoszą się jedynie do przypadków, gdy sytuacja prawna strony kształtowana jest w sposób wyczerpujący przez przepisy prawne bez jakiegokolwiek uznania organu administracji publicznej. Taki deklaratywny charakter mają tylko te z nich, które dotyczą stwierdzenia albo uznania uprawnienia czy obowiązku. Kompetencja NSA obejmuje natomiast również działania przyznające uprawnienia. Są to czynności materialno-techniczne, które zawierają w sobie element dokonywania wyboru. Właśnie taki charakter mają, zdaniem sądu, "decyzje" pełnomocnika PFRON o przyznaniu wnioskodawcy pożyczki na zakup samochodu dla niepełnosprawnego.
Za tego typu wykładnią przemawia też cel wprowadzenia do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym art. 16 ust. 1 pkt 4. Zwraca się bowiem uwagę, iż istotą wprowadzenia tego przepisu było objęcie jurysdykcją sądu tych działań administracji publicznej, które nie przybierają formy decyzji lub postanowienia, ale mogą wpływać na pozycję obywatela w stosunku do aparatu administracji państwowej.
Opierając się na przedstawionych wyżej założeniach i z uwagi na modyfikację przez skarżącego na rozprawie przedmiotu skargi, Naczelny Sąd Administracyjny mógł objąć swoją kontrolą czynność pełnomocnika rządu z 18 maja 2000 r. o odmowie przyznania pożyczki. Uznał się bowiem za właściwy w sprawie na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Skarżący złożył też skargę w przepisowym terminie po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.
Stwierdzając swoją właściwość, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednak, iż mimo objęcia czynności materialno-technicznych zakresem swojej kognicji, dostrzega odmienności w zakresie kontroli tego typu działań w porównaniu z decyzjami administracyjnymi. Decyzje wydane są bowiem w sformalizowanym postępowaniu, regulowanym Kodeksem postępowania administracyjnego. Kodeks ten przewiduje liczne uprawnienia procesowe strony, a zadaniem sądu jest kontrola przestrzegania tych przyznanych gwarancji. Dużo węższe są możliwości badania legalności działania organu w zakresie realizacji czynności materialno-technicznych. Mają one charakter niesformalizowany, gdyż akty prawa powszechnego nie regulują procedury ich dokonywania. Ich istotą jest swoboda administrowania pewną sferą stosunków publicznych. Z uwagi na to, że zbyt szczegółowa regulacja w tym zakresie mogłaby sparaliżować działalność administracyjną, ustawodawca określa tylko pewne aspekty tych działań. Ponieważ kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego może dotyczyć tylko legalności, skąpa regulacja w zakresie czynności materialno-technicznych nie daje zbyt szerokich możliwości ich kwestionowania. Zasadniczo NSA może sprawdzić, czy działanie dokonywane było przez organ właściwy, czy ma podstawę materialnoprawną, czy odpowiada ona pojęciu prawa powszechnego, czy dokonana czynność jest zgodna z tą regulacją oraz czy nie narusza innych przepisów prawa, w tym zasad konstytucji.
W przedmiotowej sprawie sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. Działanie pełnomocnika PFRON było bowiem dokonane przez organ upoważniony. Jego podstawą był art. 47 ust. 1 pkt 11 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Było ono zgodne z tym przepisem. Ponieważ w sprawie nie ma zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego, nietrafny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 155 Kpa.
Sąd rozważał także, czy w przedmiotowej sprawie nie doszło do niedotrzymania przyrzeczenia publicznego, co naruszyłoby art. 2 Konstytucji RP i wynikającą zeń zasadę państwa prawnego. Nie dopatrzył się jednak takiego naruszenia.
Pismo z dnia 8 listopada 1999 r., na które powołuje się skarżący, wskazywało bowiem jedynie, iż wniosek został zakwalifikowany do realizacji. Ta kwalifikacja oznaczała, iż mógł być on rozpatrywany na dalszych etapach w przypadku pojawienia się środków finansowych. W 1999 r. nie zapadła natomiast pozytywna "decyzja" pełnomocnika PFRON o przyznaniu pożyczki. W aktach pod wnioskiem figuruje jedynie opinia i podpis przewodniczącego Komisji. Brak było zaś wiążącej wypowiedzi organu upoważnionego do dokonania wspomnianej czynności, tj. pełnomocnika rządu. W 2000 r., zgodnie z procedurą realizacji, wnioski nie rozpatrzone w poprzednim roku z powodu braku środków finansowych były powtórnie rozpatrywane po uaktualnieniu zawartych w nich danych. Taka procedura została zastosowana wobec skarżącego. Z uwagi na wzrost wynagrodzenia, tym razem komisja negatywnie zaopiniowała jego wniosek, a pełnomocnik rządu podjął negatywne rozstrzygnięcie w sprawie. Sąd nie może tego kwestionować, nie dopatrzył się bowiem w działaniu pełnomocnika naruszenia prawa.