Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25.06.2002 r. (...) Dyrektor (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich obciążył Agnieszkę S. karą pieniężną w kwocie 11.400 zł. Karę tę naliczono za przejazd w dniu 12.06.2002 r. pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia na trasie z Nasielska do Tarczyna. W załączniku do decyzji zawarto opis stwierdzonych przekroczeń dopuszczalnych parametrów pojazdu i należnej kary.
Od powyższej decyzji Agnieszka S. wniosła odwołanie z dnia 8.07.2002 r., podnosząc, że zgodnie z Instrukcją Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 24.11.1999 r. sprawdzenie nacisków osi i masy pojazdów winno się odbywać przy pomocy dwóch wag, jednakże w jej sprawie użyto jednej wagi, nadto do protokołu nie dołączono protokołu pomiaru równości terenu. Stanowisko pomiaru jest niezgodne z instrukcją Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, bowiem jedna strona stanowiska przylega bezpośrednio do lasu, stanowisko ma powierzchnię asfaltową /z wgnieceniami/ i nie jest zabezpieczone przed parkowaniem przez inne pojazdy. Zastosowanie wag dynamicznych do tego typu pomiarów może - zdaniem odwołującej się - powodować błędy rzędu kilkunastu procent, na dowód czego załączyła opracowanie dr hab. inż. Z. Ł. Samochód /pojazd nienormatywny/ nie przekroczył dopuszczalnej masy całkowitej 42 t - masa pojazdu wynosiła 37,95 t, a zatem przy równomiernym rozłożeniu ładunku nie było możliwe przeciążenie osi ciągnącej o 35,07 kN. W tym zakresie przytoczono opracowanie Instytutu Badawczego Dróg i Mostów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 13.09.2002 r. (...) utrzymało w mocy powołaną decyzję Dyrektora (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 25.06.2002 r. (...) powołując się na art. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/. Podniosło, że w toku kontroli pojazdu ciężarowego Mercedes Benz (...), przeprowadzonej w dniu 12.06.2002 r. w miejscowości Struga, stwierdzono przekroczenie nacisku II osi pojedynczej pojazdu o 35,07 kN. Zgodnie z załącznikiem do ustawy o drogach publicznych dla drogi o dopuszczalnym nacisku 80 kN przy przeciążeniu ponad 100 kN do 112 kN kara wynosi 6.600 zł oraz za każde rozpoczęte przekroczenie 8 kN ponad 112 kN - 4.800 zł.
Co do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż są one niezasadne. Instrukcja Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych znajduje bowiem zastosowanie w pracy zespołów kontrolnych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Dyrekcja ta jest zarządcą dróg krajowych i autostrad, podczas gdy Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich sprawuje zarząd drogami wojewódzkimi na terenie województwa mazowieckiego i nie jest związany instrukcją GDDP. Stanowisko kontroli pojazdów w Strudze zostało dopuszczone do użytkowania protokołem z pomiaru nachylenia terenu, sporządzonym w dniu 17.04.2002 r. przez uprawnionego geodetę. Użyta do pomiarów waga o numerze fabrycznym 013 i numerze miernika 770, posiada wystawione przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Gliwicach świadectwo legalizacji ważne do 30.04.2004 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odnosząc się do załączonego do akt opracowania Instytutu Badawczego Dróg i Mostów stwierdzającego, iż nie jest możliwe wykorzystanie ładowności naczepy oraz wykorzystanie dopuszczalnej masy pojazdu 42 t bez przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi /przekroczenia sięgają od kilku do kilkunastu procent/, podniosło, iż przedmiotem tego opracowania były inne rodzaje naczep, niż stosowana przez skarżącą /Zremb/, a zatem przedstawione opracowanie ma jedynie walor poglądowy.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13.09.2002 r. Agnieszka S. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że pomiary pojazdu zostały dokonane w miejscu określonym, jako "parking leśny Struga". Droga /nr 631/, po której poruszał się pojazd, zaliczona jest do kategorii dróg wojewódzkich. Sposób dokonywania pomiarów w trakcie kontroli na drogach wojewódzkich reguluje zarządzenie nr 37 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 19.11.2000 r. zmieniające zarządzenie w sprawie określenia przyrządów pomiarowych podlegających legalizacji, warunków i trybu zgłaszania tych przyrządów do legalizacji oraz określenia wzorów cech legalizacji. Miejsce pomiaru "parking leśny Struga" nie spełniało wymogów przewidzianych w powołanych przepisach. Przede wszystkim powierzchnia, na której ustawiona była waga jest asfaltowa, a nie jak nakazuje przepis - betonowa. Powoływano już w odwołaniu, że jedna strona stanowiska do pomiaru nacisku osi znajduje się bezpośrednio przy krawędzi lasu.
Wyraźne są wgniecenia powierzchni i nie ma żadnego zabezpieczenia przed parkowaniem przez pojazdy zatrzymujące się na tym parkingu. Zgodnie więc z powoływanym zarządzeniem, nie można mówić o zgodności miejsca pomiaru z wymogami prawa. Na dowód powyższych twierdzeń przedstawione zostały zdjęcia miejsca dokonywania pomiarów.
O niestaranności przeprowadzonej kontroli świadczy - zdaniem Agnieszki S. - również fakt, że w protokole z kontroli jako towar przewożony wymieniona jest cegła, gdy w rzeczywistości były to truskawki.
W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło błąd organu I instancji w ustaleniach faktycznych jak również nie podjęło żadnych kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 listopada 2000 r. /V SA 948/00/, organy administracji publicznej mają obowiązek dopuszczać jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Mają więc obowiązek z urzędu przeprowadzać dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ten obowiązek, zdaniem skarżącej - został całkowicie pominięty, mimo że wyraźnie sygnalizowała uchybienia formalne przeprowadzonej kontroli.
Organ wydający decyzję naruszył także zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą, w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony są w tym zakresie ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne skutki prawne. Ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym /wyrok z dnia 23 września 1998 r. - III SA 2792/97/.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze - zdaniem Agnieszki S. -ograniczyło się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że przedmiotowa opinia dotyczy "innego rodzaju naczep". Nie przedstawiło zaś żadnej opinii uzasadniającej właściwość przeprowadzonych pomiarów, a przecież nawet niewielka nierówność terenu może powodować zupełnie mylny odczyt wagi. Tak więc organ administracyjny wydał decyzję jedynie na zasadzie szybkości postępowania, pomijając konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżąca w odwołaniu zwracała uwagę na fakt, że kontrola została przeprowadzona niezgodnie z przepisami prawa. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję wyłącznie na podstawie protokołu przeprowadzonej kontroli, nie ustosunkowując się merytorycznie do kwestii poruszanych w odwołaniu, a przede wszystkim nie powołało biegłego by wyjaśnić zarzuty podniesione w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi nie podzielając zarzutów skarżącej. Przytoczyło główne motywy swojej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ korzystanie z dróg publicznych może być co do zasady uzależnione od wniesienia opłat drogowych. Opłaty te mogą być pobierane za: przejazdy po autostradach i drogach ekspresowych, budowanych i eksploatowanych albo wyłącznie eksploatowanych jako płatne, określonych zgodnie z przepisami o autostradach płatnych;
przeprawy promowe na drogach publicznych; przejazdy po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach; parkowanie pojazdów samochodowych na drogach; przejazdy przez obiekty mostowe, a także za wjazd i poruszanie się po drogach strefy śródmiejskiej. Natomiast za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach, pobiera się kary pieniężne, których wysokość określa załącznik do ustawy.
Jak wynika z tego załącznika na drogach publicznych, na których dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 80 kN, za przekroczenie nacisku osi w przedziale "ponad 100 kN do 112 kN" kara z tego tytułu wynosi 6.600 zł. Ponadto w omawianym załączniku do ustawy o drogach publicznych postanowiono, że "za każde rozpoczęte przekroczenie 8 kN ponad 112 kN" kara wyniesie "dodatkowo 4.800" zł.
W rozpoznanej sprawie /według protokołu kontroli/ nacisk osi badanego pojazdu wyniósł 115,07 kN, co wobec dopuszczalnego nacisku 80 kN stanowiło przekroczenie o 35,07 kN. Temu przekroczeniu odpowiada kara 6.600 zł, przewidziana w tabeli powoływanego załącznika do ustawy o drogach publicznych. Kwota ta stanowiła pierwszy element kary wymierzonej w rozpoznanej sprawie. Drugi element kary stanowiła kwota 4.800 zł, będąca wynikiem zastosowania normy: "za każde rozpoczęte przekroczenie 8 kN ponad 112 kN, dodatkowo 4.800" zł i przede wszystkim ta norma, z uwagi na niejasność sformułowania, wymaga wykładni.
Otóż w załączniku do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ w tabeli lp. 4, pkt 1 lit. "e" użyto pojęcia "każdego rozpoczętego przekroczenia". Chodzi tu o przekroczenie nacisku osi "8 kN ponad 112 kN". Trzeba zatem stwierdzić, że "przekroczenie" określonej wartości nie należy z natury rzeczy do zdarzeń o charakterze temporalnym. Przekroczenia zatem nie można rozpocząć, nie można go kontynuować, wreszcie nie można zakończyć przekroczenia. Z logicznego punktu widzenia określony nacisk osi na drogę może być albo mniejszy niż przewiduje dana norma, albo równy wartości wynikającej z tej normy, albo wreszcie może tę wartość przekraczać. Nacisk ten nie może jednakże "rozpoczynać" przekroczenia danej wartości wynikającej z normy prawnej. Pojęcie "rozpoczęcia przekroczenia" nie może zatem stanowić istotnego kryterium przy wykładni przepisu zawartego w tabeli lp. 4, pkt 1 lit. "e" załącznika do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.
Dokonując, w świetle przedstawionych uwag, wykładni omawianego przepisu załącznika do ustawy o drogach publicznych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dodatkową stawkę kary w wysokości 4800 zł stosuje się za przekroczenie wartości 112 kN:
najpierw o 8 kN, następnie o 16 kN, potem o 24 kN itd.
W rozpoznanej sprawie stwierdzono nacisk osi pojedynczej pojazdu 115,07 kN. Wartość ta przekracza 112 kN jedynie o 3,07 kN, co oznacza, iż w świetle przedstawionej wykładni pobranie kary w wysokości 4.800 zł było niezasadne. Już z tego punktu widzenia zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie mogą pozostać w obrocie prawnym, jako wydane z naruszeniem art. 13 ust. 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ w związku z pkt 1 lit. "e" lp. 4 tabeli załącznika do tej ustawy.
Należy podkreślić także, iż zgodnie z przepisami art. 7 i art. 8 Kpa organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organy te są obowiązane prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Stosowanie tych przepisów, jako wyrażających podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jest objęte szczególną kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rozpoznając sprawę z tego punktu widzenia trzeba zwrócić uwagę, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego powoływała się na okoliczność ważenia pojazdu w sposób niezgodny z instrukcją Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, przewidującą m. in. stosowanie dwóch wag do pomiaru. W odpowiedzi na ten zarzut Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jedynie, że instrukcja ta znajduje zastosowanie w pracy zespołów kontrolnych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Dyrekcja ta jest zarządca dróg krajowych i autostrad, zaś (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich sprawuje zarząd drogami wojewódzkimi na terenie województwa M. i nie jest, w związku z tym, związany instrukcją GDDP.
Takie stanowisko jest nie do pogodzenia z dyrektywami wynikającymi z powoływanych przepisów art. 7 i art. 8 Kpa, szczególnie z zasadą zaufania do organów Państwa. Ocena Kolegium sugeruje bowiem, że w zależności od zarządcy drogi dokonującego kontroli pojazdu, sprawa obywatela może być mniej lub bardziej rzetelnie załatwiona. Tym czasem obywatel, a także inne podmioty prawne, mają prawo sądzić, że jeżeli naczelny organ państwowy, wyspecjalizowany w problematyce transportu drogowego wydaje instrukcję w sprawie ważenia pojazdów, to u jej podstaw leży konkretna wiedza w zakresie techniki pomiaru. Jeżeli zatem organ orzekający w sprawie nie podziela poglądu sformułowanego na tle instrukcji, to nie może się ograniczyć jedynie do stwierdzenia, że instrukcja ta go nie dotyczy, ale musi wskazać argumenty przemawiające za tym, iż konkretny pomiar został wykonany prawidłowo, mimo że jego technika odbiegała od innych standardów.
W tym zakresie nie wystarczy samo powołanie się na okoliczność, iż użyta do pomiarów waga o numerze fabrycznym 013 i numerze miernika 770, posiada wystawione przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Gliwicach świadectwo legalizacji ważne do 30.04.2004 r. Technika pomiaru nacisku osi przy użyciu kilku wag dynamicznych ma m. in. ten walor, że sam zainteresowany może się przekonać o tym, czy urządzenia pomiarowe użyte w jego sprawie działają prawidłowo. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy efektem pomiaru jest dotkliwa w skutkach kara pieniężna, a do takich właśnie należą kary przewidziane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.
W tej sytuacji orzeczono jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3, w związku z art. 29, ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
O kosztach /pkt 2 sentencji/ orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 wskazanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r.