Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 11 marca 1996 r., II SA 351/95

Teza

Brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych, zgodnej z uchwałą rady gminy w sprawie usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów.

Uzasadnienie

Rada Gminy K. w dniu 29 lipca 1993 r. na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi podjęła uchwałę (...), w której m.in. stwierdzono:

"par. 1 pkt 1. Miejsce sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 100 m od kościołów, kaplic, szkół i przedszkoli, zwanych dalej obiektami chronionymi. par.

2. Zasady usytuowania określone w par. 1 nie odnoszą się do miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w których prowadzona była sprzedaż alkoholu przez dłużej niż 10 lat przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały" W związku z taką treścią prawa miejscowego Zarząd Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w K. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18 procent alkoholu m.in. w sklepie w K. W uzasadnieniu podano, że sklep ten usytuowany jest w budynku wolnostojącym oraz, że już od szeregu lat odbywa się w nim sprzedaż alkoholu.

Powyższy wniosek pozytywnie został zaopiniowany przez Zarząd Gminy w K. Wójt Gminy w K. decyzją z dnia 11 sierpnia 1994 r. na podstawie art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolił Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w K. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 procent alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie nr 1 w K. Ważność tego zezwolenia określił na okres 2 lat, tj. do dnia 12 sierpnia 1996 roku.

Decyzja ta stała się ostateczna.

W kilka miesięcy później Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa S. wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a następnie decyzją z dnia 22 grudnia 1994 r. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdziło nieważność tej decyzji.

Rozstrzygnięcie takie uzasadniono tym, że zezwolenie z dnia 11sierpnia 1994 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem par. 1 uchwały Rady Gminy /z dnia 29 lipca 1993 r., który stanowi, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie może być usytuowany w odległości mniejszej niż 100 metrów, m.in. od przedszkola. Lokalizacja przedmiotowego sklepu nr 1 nie spełnia powyższych wymagań. Lokal ten usytuowany jest bowiem w odległości zaledwie 7 metrów od ogrodzenia przedszkola. Wprawdzie w sklepie tym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych nieprzerwanie od 1964 r. i wobec tego w myśl par. 2 wyżej wymienionej uchwały zasady usytuowania określone w par. 1 nie odnoszą się do niego, to jednak - zadaniem Kolegium - przepis par. 2 uchwały nie może mieć sprawie zastosowania, gdyż nie mieści się w pojęciu "zasad usytuowania". Treść tego przepisu wskazuje na nieobiektywne i nierówne traktowanie różnych podmiotów.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji Kolegium podano: "Paragraf 2 wyżej wymienionego przepisu gminnego narusza również art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska gwarantuje swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności, ograniczenie tej swobody może nastąpić jedynie w ustawie. Wyżej wymienione przepisy nie zawierają norm kompetencyjnych dla gminy, pozwalających na określenie kryteriów swego wyodrębnienia miejsc sprzedaży napojów alkoholowych z uwagi na prowadzoną w tych, a nie innych punktach sprzedaży przez dłużej niż 10 lat sprzedaż napojów alkoholowych". Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w K. zaskarżyła powyższą decyzję i wniosła o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej, skoro uchwała Rady Gminy w K. z dnia 29 lipca 1993 r. nie została dotychczas zmieniona i jest nadal obowiązującym prawem miejscowym, to w myśl par. 2 tejże uchwały do usytuowania sklepu nr 1, w którym prowadzona jest sprzedaż alkoholu od 20 lat, nie mają zastosowania zasady określone w par. 1 tejże uchwały. Wójt Gminy wydając kwestionowane zezwolenie nie naruszył więc prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, zważył, co następuje:

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej następuje tylko wtedy, gdy decyzja dotknięta jest wyjątkowo ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 par. 1 Kpa. Między innymi stwierdza się nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.

Rażące naruszenie prawa jest to niejako naruszenie kwalifikowane. Zachodzi ono wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia od razu jest widoczne.

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bynajmniej o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W zaskarżonej decyzji nie stwierdza się, aby kwestionowane zezwolenie z dnia 11sierpnia 1994 r. dotknięte było tego rodzaju ciężką wadą, tj. aby wydane zostało wbrew przepisom prawa miejscowego. Kolegium Odwoławcze nie zarzuca nawet, że wójt wydając omawiane zezwolenie działał niezgodnie z treścią par. 2 uchwały z dnia 29 lipca 1993 r.

Cała argumentacja prawna zamieszczona w zaskarżonej decyzji sprowadza się do wykazania, że bezzasadnie, a nawet sprzecznie z Konstytucją, zamieszczono w tej uchwale przepis par. 2 zezwalający na stosowanie odstępstw od zasady określonej w par. 1 uchwały, regulującej kwestię usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych względem obiektów tzw. chronionych.

Tego rodzaju argumentacja mogłaby mieć miejsce i sąd musiałby się do niej ustosunkować, gdyby przedmiotem sprawy była kwestia legalności uchwały z dnia 29 lipca 1993 r. Tymczasem uchwała ta nie została zaskarżona, jest ostateczna i stanowi obowiązujące prawo miejscowe. Wójt Gminy wydając kwestionowane zezwolenie z dnia 11 sierpnia 1994 r. nie miał obowiązku badania konstytucyjności prawa miejscowego, lecz obowiązany był stosować się do obowiązującego tam prawa. Prawo to /vide par. 2 uchwały/ pozwalało mu na wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych w pobliżu przedszkola, gdyż zachodził wyjątek od zasady określonej w par. 1 uchwały. Decyzja ta pozostaje w zgodności z obowiązującym na tamtejszym terenie prawem miejscowym, ustanowionym w wykonaniu ustawy z dnia 17 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku błędnej oceny okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa i art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji wyroku.