Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 września 2002 r., wydaną na podstawie art. 6c ust. 2 pkt 2 i art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Jarosława M. od decyzji Starosty R. z dnia 3 września 2002 r. w sprawie uzyskania statusu bezrobotnego bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W dniu 3 września 2002 r. Jarosław M. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu nieprzepracowania 365 dni w okresie ostatnich 18 miesięcy i niespełnienia innych warunków ustawy. Od decyzji powyższej złożył odwołanie, wnosząc o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podał, że w okresie od dnia 11 marca 1996 r. do dnia 1 czerwca 2002 r. przebywał w Zakonie OO (...), a za okres od dnia 1 grudnia 1997 r. do dnia 31 maja 2002 r. odprowadzone zostały składki do ZUS.
Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania uznał je za nieuzasadnione. W dniu rejestracji Jarosław M. przedstawił zaświadczenie z Kurii Prowincjalnej Zakonu OO (...) w W. z dnia 14 sierpnia 2002 r., w którym potwierdzono, że w okresie od dnia 11 marca 1996 r. do dnia 1 czerwca 2002 r. przebywał on w tym zakonie, a za okres od dnia 1 grudnia 1997 r. do dnia 31 maja 2002 r. odprowadzona została składka do ZUS. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniego zatrudnienia, skierowania do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na utworzone dodatkowe miejsce pracy oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a/ był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 54; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających dłużej niż 30 dni; b/ wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą, jeżeli osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia; c/ wykonywał pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia; d/ podlegał ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie; e/ wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia; f/ wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub spółdzielni kółek rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia; g/ opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem za granicą lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej u pracodawcy zagranicznego.
W myśl ust. 2 pkt 4 tego artykułu do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które opłacana była składka na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składki stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie. Aby prawidłowo ustalić uprawnienia Jarosława M. do zasiłku dla bezrobotnych, niezbędne jest wykazanie, czy w czasie 18 miesięcy poprzedzających dzień jego rejestracji w urzędzie pracy, to jest między 3 marca 2001 r. a 2 września 2002 r. Zakon odprowadził składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy przynajmniej za okres 365 dni. Zgodnie z art. 8 ust. 13 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, Jarosław M. był w okresie przebywania w Zakonie osobą duchowną.
Tym samym na podstawie przepisu art. 13 pkt 10 tej ustawy podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Niemniej jednak przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uzależniają uprawnienia zasiłkowe od spełnienia kolejnej przesłanki - odprowadzania składek na Fundusz Pracy. Jak jednak wynika z przepisu art. 53 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązkowe składki na Fundusz Pracy opłacają osoby podlegające ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu, z wyjątkiem osób duchownych.
W związku z powyższym do okresu uprawniającego do zasiłku nie można zaliczyć nawet jednego dnia, ponieważ w czasie przebywania Jarosława M. jako osoby duchownej w Zakonie, nie była za niego odprowadzana składka na Fundusz Pracy. Uwzględniając powyższy stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy, należy stwierdzić, że Starosta R. prawidłowo dokonał subsumcji stanu faktycznego do obowiązujących norm prawnych, albowiem bezsporne jest, iż Jarosław M. nie spełnia warunków uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie legitymuje się "okresem uprawniającym do zasiłku", wynoszącym co najmniej 365 dni, liczonym w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji.
Na powyższe decyzje Jarosław M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się ich uchylenia. Skarżący podał, że ustawowe zwolnienie z odprowadzenia składek na Fundusz Pracy nie powinno być traktowane jako niedopełnienie wymagań ustawy i tym samym ograniczenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych pomimo opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Gdyby osoby duchowne nie były zwolnione od odprowadzania składek na Fundusz Pracy, to składki te byłyby płacone.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne są bezsporne. W szczególności bezsporne jest, że skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. w dniu 3 września 2002 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a w okresie od 11 marca 1996 r. do 1 czerwca 2002 r. przebywał w Zakonie OO (...), przy czym za okres od dnia 1 grudnia 1997 r. do dnia 31 maja 2002 r. odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne. Bezsporne jest także, że z mocy art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy zwolnione są osoby duchowne /i inne osoby wymienione w tym przepisie/.
Centralne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy byłej osobie duchownej, która zarejestrowała się w powiatowym urzędzie pracy i uzyskała status osoby bezrobotnej, przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych.
W myśl art. 23 ust. 2 pkt 4 powyższej ustawy do 365 dni, o których mowa w jej art. 23 ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy niewymienione w tym ustępie, za które opłacana była składka na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składki stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie.
W związku z powyższym rozważenia wymaga, czy zwolnienie przez ustawodawcę ściśle określonych kręgów osób od obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy /art. 53 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy/ jest równoznaczne z opłacaniem składek na Fundusz Pracy /art. 23 ust. 2 pkt 4 tej ustawy/, a ściślej biorąc, czy skutki prawne opłacania składek na Fundusz Pracy i skutki ustawowego zwolnienia od obowiązku opłacania tych składek są identyczne.
Dokładna analiza powołanych przepisów przynosi na powyższe pytanie odpowiedź negatywną. Konstrukcja prawna zasiłków dla bezrobotnych wsparta jest na dwóch filarach: a/ merytorycznym, to znaczy wykonywanie łącznie przez okres co najmniej 365 dni zatrudnienia i osiąganie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego jest obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, lub spełnienie warunków określonych w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "b, c, d, e, f, g"; b/ czasowym, to jest wymienione w pkt a/ przesłanki merytoryczne są spełnione w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania.
Do filaru merytorycznego, to jest do 365 dni, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy wymienione w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5 oraz w ust. 4 i 4a. Przykładowo biorąc, są to okresy: zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego absolwentów szkół wyższych, służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także urlopu wychowawczego, udzielonego na podstawie odrębnych przepisów. Z mocy art. 23 ust. 2 pkt 4 tej ustawy do 365 dni zalicza się również okresy "niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które opłacana była składka na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składki stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie".
Od okresów wchodzących bezpośrednio lub zaliczanych do 365 dni, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 - 5 oraz ust. 4 i 4a, należy odróżnić instytucję okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku /art. 24 ust. 4 i 4a/.
(...) Do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku, zalicza się również okresy pobierania na podstawie przepisów o pomocy społecznej gwarantowanego zasiłku okresowego, okresy zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego młodocianych pracowników, okres zatrudnienia za granicą osoby, która przesiedliła się do kraju na warunkach repatriacji w rozumieniu przepisów o obywatelstwie polskim oraz okresy urlopu bezpłatnego, udzielonego na podstawie przepisów w sprawie bezpłatnych urlopów dla matek pracujących, opiekujących się małymi dziećmi, innych udzielonych w tym celu urlopów bezpłatnych, a także okresy niewykonywania pracy przed dniem 8 czerwca 1968 r., stanowiące przerwę w zatrudnieniu spowodowaną opieką nad dzieckiem:
1/ w wieku do 4 lat - w granicach do 3 lat na każde dziecko łącznie z okresami, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 - bez względu na liczbę dzieci - do 6 lat, 2/ na które ze względu na jego stan fizyczny, psychiczny lub psychofizyczny przysługuje pielęgnacyjny zasiłek rodzinny - dodatkowo do 3 lat na każde dziecko.
Do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku, zalicza się również okresy zatrudnienia, o których mowa w art. 73a. Nie są one zaliczane do 365 dni, a jedynie do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku.
Artykuł 53 w ust. 1 pkt 1 i 2 omawianej ustawy określa, kto i za kogo opłaca obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, wskazując także w pkt 3, że opłacają je także inne niż wymienione w pkt 1 i 2 osoby podlegające ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu, z wyjątkiem osób duchownych, osób pobierających na podstawie przepisów o pomocy społecznej, zasiłek stały lub gwarantowany zasiłek okresowy i osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników, a także żołnierzy niezawodowych w służbie czynnej, osób odbywających zastępcze formy służby wojskowej, osób przebywających na urlopach wychowawczych oraz pobierających zasiłek macierzyński.
Zwolnienie przez ustawodawcę ściśle określonych kręgów osób od obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy nie oznacza, że osoby te - jeśli legitymują się opłaconą składką na ubezpieczenie społeczne - nabywają prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Ustawowe zwolnienie z obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy daje tylko wtedy uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych, jeśli ustawodawca wyraźnie takie uprawnienie przyznał. Przykładowo biorąc, z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy zwolniono: żołnierzy niezawodowych w służbie czynnej, osoby odbywające zastępcze formy służby wojskowej, osoby przebywające na urlopach wychowawczych oraz pobierające zasiłek macierzyński. Do 365 dni, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 analizowanej ustawy, zalicza się okresy: zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego absolwentów szkół wyższych, służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej oraz zasadniczej służby wojskowej w obronie cywilnej i służby zastępczej oraz okresy urlopu wychowawczego /art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy/.
W art. 23 ust. 4a tej ustawy zamieszczono przepis szczególny, dający prawo do zasiłku bezrobotnym zwolnionym po odbyciu zasadniczej służby wojskowej w rozmiarze 350 dni (...).Prawo do zasiłku dla bezrobotnych więc otrzyma na przykład bezrobotny, zwolniony po odbyciu zasadniczej służby wojskowej albo bezrobotna, po zakończeniu urlopu wychowawczego trwającego co najmniej 365 dni /w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem/.
Zwolnione z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy są między innymi osoby duchowne i osoby pobierające na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłek stały i gwarantowany zasiłek okresowy. Mimo tego zwolnienia i mimo opłacania składek na ubezpieczenie społeczne osoby te nie mają prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie przyznał im bowiem tego prawa ustawodawca, zostały pominięte w art. 23 ustawy.
Osoby pobierające zasiłek stały na podstawie przepisów o pomocy społecznej nie tylko nie nabywają prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ale nawet nie zalicza im się okresu pobierania tego zasiłku do okresu, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku /są pominięte w art. 24 ust. 4 ustawy/.
Jeszcze inna jest sytuacja osób, które na podstawie przepisów o pomocy społecznej pobierały gwarantowany zasiłek okresowy. One także nie nabywają prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ale okres pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego zalicza się im do okresu, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku, bo tak wyraźnie stanowi art. 24 ust. 4 analizowanej ustawy (...).
Po rozważeniu zarzutów skargi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie są one zasadne. Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że byłej osobie duchownej, która zarejestrowała się jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy, nie przysługuje - mimo opłacania za nią składek na ubezpieczenie społeczne i mimo zwolnienia tej osoby przez ustawodawcę z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy /art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ - prawo do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ prawo do nie zostało jej przyznane w żadnym z przepisów art. 23 tej ustawy.
Skoro zaskarżone decyzje są zgodne z prawem na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skarga uległa oddaleniu.