Uzasadnienie
Inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w O., Oddział w E., działając na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /t.j. Dz.U. 2001 nr 124 poz. 1362 ze zm./ skierował do Joanny S., właścicielki Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego w B., wystąpienie, w którym wniósł o: 1/ przestrzeganie obowiązku niezwłocznego wykonywania prawomocnych wyroków sądu pracy, 2/ niezwłoczne dopuszczenie do pracy Marianny D. i Teresy I., 3/ niezwłoczne wypłacenie tym pracownicom wynagrodzenia za czas niewykonywania pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy za okres od 15 do 31 maja, od 1 do 30 czerwca i od 1 do 31 lipca 2002 r.
W uzasadnieniu inspektor stwierdził, że w toku kontroli przeprowadzonej u pracodawcy Joanny S. ustalono, że nie dopuściła ona do pracy dwóch pracownic pomimo prawomocnego wyroku sądowego o przywróceniu ich do pracy i zgłoszeniu przez pracownice gotowości do jej podjęcia. Nie wypłaciła też tym pracownicom wynagrodzenia za czas pozostawania w gotowości do świadczenia pracy /art. 81 par. 1 Kp/ od dnia zgłoszenia przez nie zamiaru powrotu do pracy na podstawie wyroku o przywróceniu do pracy.
Joanna S. odwoływała się od wystąpienia inspektora Państwowej Inspekcji Pracy do Okręgowego Inspektora Pracy PIP w O., który w odpowiedzi stwierdził, że wnioski zawarte w kwestionowanym wystąpieniu inspektora są prawidłowe.
Joanna S. odwołała się od tej "nieformalnej decyzji" Okręgowego Inspektora Pracy w O. do Głównego Inspektora Pracy i wniosła o stwierdzenie jej nieważności.
W odpowiedzi na odwołanie dyrektor Departamentu Organizacyjnego Głównego Inspektoratu Pracy uznał zarzuty skarżącej za nieuzasadnione i podtrzymał stanowisko Okręgowego Inspektora Pracy.
Traktując pismo Głównego Inspektoratu Pracy jako decyzję administracyjną, Joanna S. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procedury administracyjnej i na tej podstawie domagała się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w O. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o jej odrzucenie. Podkreślił, że wystąpienie państwowego inspektora pracy nie jest decyzją administracyjną, podlegającą zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 9 pkt 5 ustawy o PIP nie daje umocowania do formułowania w wystąpieniu wniosków i poleceń, z których mogłoby wynikać władcze zobowiązanie pracodawcy do określonego działania. Dlatego też wystąpienie inspektora PIP nie może być uznane za rozstrzygnięcie ze sfery publicznoprawnej, podlegające kontroli sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę podkreślił, że w świetle wspomnianej ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, wystąpienia państwowego inspektora pracy, o których mowa w art. 9 ust. 5 i art. 21d ust. 1 i 2, niewątpliwie nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów Kpa. Ustawodawca uznaje bowiem za decyzje administracyjne jedynie nakazy i sprzeciwy tegoż inspektora /art. 21a i 21c ustawy o PIP/.
Ze względu na potrzebę ochrony interesów obywateli i innych podmiotów w ich stosunkach z władzą administracyjną w literaturze prawniczej i w orzecznictwie sądowym wyróżnia się tzw. materialne pojęcie decyzji administracyjnej. Pozwala ono uznawać za decyzje administracyjne akty organów administracji publicznej na podstawie ich treści, a nie formy bądź nazwy. Kryterium kwalifikującym dany akt administracyjny jako decyzję jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie, kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki przez bezpośrednie nałożenie na nią określonych obowiązków lub przyznanie albo odmowę przyznania określonych uprawnień, czy też stwierdzenie istnienia prawnego obowiązku lub uprawnienia.
Wynika z tego, że wystąpienie państwowego inspektora pracy nie może być traktowane jako decyzja administracyjna tylko wtedy, gdy ogranicza się do treści określonych w art. 9 pkt 5 i art. 21d ustawy o PIP, a więc nie zawiera rozstrzygnięć charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem w wystąpieniu inspektor pracy bezpośrednio nałożył na pracodawcę określone obowiązki prawne, to nie ma podstaw do stwierdzenia - z powołaniem się na intencje ustawodawcy, wyrażone w ustawie o PIP - że wystąpienie nie jest decyzją administracyjną, nie podlega kontroli instancyjnej w trybie odwołania i w konsekwencji zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W rozpatrywanej sprawie wystąpienie państwowego inspektora pracy zawiera rozstrzygnięcie polegające na nałożeniu na pracodawcę określonych obowiązków prawnych. Co prawda inspektor nie nakazuje, lecz jedynie wnosi m.in. o: niezwłoczne dopuszczenie dwóch pracownic do pracy i wypłacenie im wynagrodzenia za czas gotowości do pracy. "Wnioskom" inspektora towarzyszy zobowiązanie do zawiadomienia o terminie i sposobie ich wykonania. Kierując się treścią, a nie stroną werbalną tej dyspozycji należy - zdaniem sądu - przyjąć, że kryje ona prawną dyrektywę określonego zachowania jej adresata. Organ wyraził wobec pracodawcy swą wolę dopuszczenia pracowników do pracy i wypłacenia im wynagrodzenia oraz zobowiązał pracodawcę do poinformowania o terminie i sposobie wykonania tej jego woli. Zobowiązanie to nie pozostawia raczej miejsca na niewykonanie bądź wykonanie "wniosków" inspektora w inny sposób niż dopuszczenie pracowników do pracy i wypłacenie im wynagrodzenia.
Dlatego nie ma podstaw do uznania tego wystąpienia wyłącznie jako oceny określonego stanu faktycznego, zawierającej sugestię czy życzenie albo radę jego zmiany w sposób wskazany przez inspektora pracy, która nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną pracodawcy.
Postępowanie administracyjne przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach załatwianych przez wydanie decyzji administracyjnej jest dwuinstancyjne. Od wystąpienia inspektora pracy, które zawierałoby w istocie rozstrzygnięcia typu decyzyjnego, przysługiwałoby więc odwołanie do okręgowego inspektora pracy i decyzja tego organu podlegałaby zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli więc skarżąca utrzymuje, że organy inspekcji pracy podjęły w tej sprawie decyzje administracyjne, to przedmiotem jej skargi powinien być akt Okręgowego Inspektora Pracy w O. W rozpatrywanej sprawie wypowiedział się jednak jeszcze Główny Inspektor Pracy i dopiero jego "rozstrzygnięcie" zaskarżono do NSA. Zostało ono wydane w wyniku "odwołania" strony skarżącej, które - ze względu na treść zawartych w nim żądań - należałoby w tej sytuacji potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym, w stosunku do ostatecznej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w O. Skarga na tak rozumianą decyzję Głównego Inspektora Pracy jest jednakże niedopuszczalna, ponieważ przed jej wniesieniem do NSA nie wyczerpano możliwych środków odwoławczych /art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA/. Skarżąca nie zwracała się bowiem do Głównego Inspektora Pracy z przewidzianym w art. 127 par. 3 Kpa wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.