Uzasadnienie
Wójt Gminy [...] w dniu 3 lipca 2003 r. złożył wniosek u udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego - piasku i żwiru - ze złoża "[...] ".
W uzasadnieniu wniosku wskazano,że Gmina [...] jest właścicielem terenu, na którym znajdują się złoża kruszywa,zaś wydobywane kruszywo będzie przeznaczone ma potrzeby własne gminy takie jak naprawa dróg, inwestycje budowlane bez możliwości sprzedaży kruszywa.
Ponadto, Gmina posiadała już koncesję na wydobycie kruszywa ze złoża "[...] ", przyznaną przez Urząd Wojewódzki w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. [...], którą utraciła na mocy decyzji Starosy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr. [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Starosta [...] odmówił wydania koncesji,zaś po rozpoznaniu odwołania strony Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2003 r utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...], podtrzymując stanowisko organu I instancji stwierdził,że udzielenie koncesji Wójtowi Gminy naruszyłoby przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz.U. 2001 r. Nr. 142, poz. 1591 z poźn. zm. /, który dopuszcza prowadzenie przez gminę działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w wypadkach wskazanych w odrębnej ustawie.
Natomiast prawo geologiczne i górnicze na podstawie którego udzielane są koncesje na wydobywanie kopalin nie zawiera przepisu uprawniającego gminę do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin. Podzielono również pogląd Starosty [...],że fakt wydobywania kopaliny z terenu stanowiącego własność gminy na jej potrzeby własne nie ma znaczenia w sprawie ponieważ prawo geologiczne i górnicze nie różnicuje sposobów wydobywania kopalin, ani też nie wyłącza spod swego działania kopalin przeznaczonych na potrzeby własne.
W skardze do Sądu strona wnosi o uchylenie decyzji Wojewody [...] i Starosty [...] jako naruszających art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 5 ustawy o zmianie ustawy - Prawo Geologiczne i górnicze./ Dz.U. Nr. 110, poz.1190/
Zdaniem skarżącego, charakter prowadzonej działalności, związanej z eksploatacją przedmiotowego złoża wyczerpuje znamiona działalności użyteczności publicznej zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,który stanowi,że gmina oraz gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej poprzez jednostki budżetowe lub spółki komunalne.
Jednocześnie skarżący kwestionuje prawidłowość wcześniejszej decyzji Starosty [...] o wygaszeniu koncesji, podjętej w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy -Prawo geologiczne i górnicze, która nie uwzględniała wskazanej w art. 5 tej ustawy zasady,że decyzje wydane na podstawie dotychczasowych przepisów prawa geologicznego i górniczego pozostają w mocy.
Składając wniosek o koncesję Gmina [...] spełniała wszystkie warunki określone w art. 16 ust. 2 a ustawy -Prawo geologiczne i górnicze,zaś znowelizowana ustawa nie zakazuje uzyskania nowej koncesji na prowadzenie zadań własnych gminy,określonych w art. 9 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Wniosek skarżącego dotyczył ograniczenia koncesji tylko do wykonywania zadań własnych gminy bowiem realizacja tych zadań może być prowadzona w oparciu o majątek mienia komunalnego czyli nieruchomości, na których został wyznaczony i zarejestrowany określony obszar górniczy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosi o oddalenie skargi jako niezasadnej.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Zgodnie z art. 1 & 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U.Nr. 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Oznacza to,że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną./ art. 134 & 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U.Nr. 153 poz. 1270/.
Analizując zatem zaskarżone decyzje odmawiające wydania koncesji na wydobywanie kopalin Gminie jako właścicielowi gruntu, należy dojść do wniosku,że skarga jest zasadna aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.
Organy administracji w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji powoływały się na przepis art. art. 9 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U.Nr. 142,poz.1591 z 2001 r. z późn.zm./ oraz przepisy prawa geologicznego i górniczego,które nie zawierają przepisu uprawniającego gminę do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin, a także stanęły na stanowisku,że fakt wydobycia kopaliny z terenu będącego własnością gminy nie ma znaczenia w sprawie gdyż prawo geologiczne i górnicze nie różnicuje sposobów wykorzystania wydobytych kopalin ani też nie wyłącza spod swego działania kopalin przeznaczonych na potrzeby własne.
W ocenie Sądu stanowisko takie jest błędne bowiem pomija całokształt regulacji zawartej w przepisach prawa, a dotyczącej kwestii wydobywania kopalin przez właściciela gruntu na potrzeby nie związane z działalnością gospodarczą.
Stosownie do treści art. 15 ust.1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - prawo geologiczne i górnicze /Dz.U.Nr.27 poz.96 z poźn.zm./ koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie m.in. wydobywania kopalin ze złóż / art. 15 ust. 1 pkt. 2 /. Przepis ten wskazuje,że do koncesjonowania działalności, o której mowa w ust. 1,stosuje się przepisy o działalności gospodarczej,chyba że ustawa stanowi inaczej.
Ponieważ prawo geologiczne i górnicze nie zawiera definicji działalności gospodarczej, w tym przedmiocie odsyła do przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r.- Prawo o działalności gospodarczej/ Dz.U.Nr.101 poz.1178 z późn. zm./ w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.
Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 w/w ustawy działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza,handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.
Definicja ta wskazuje na elementy charakteryzujące działalność gospodarczą; celem tej działalności ma być osiągnięcie zysku i jednocześnie działalność musi być prowadzona w sposób zorganizowany i ciągły.
Tymczasem we wniosku koncesyjnym określono,że wydobywane kruszywo będzie przeznaczone na potrzeby własne Gminy [...],takie jak naprawa dróg,inwestycje budowlane bez możliwości sprzedaży kruszywa.
Na rozprawie w Sądzie wyjaśniono dodatkowo,że Gmina nie posiada własnego przedsiębiorstwa usług komunalnych i drobne naprawy dróg wykonuje we własnym zakresie,korzystając z posiadanego sprzętu / koparki i wywrotki / i własnych pracowników / kierowców autobusów szkolnych/.W wypadku większych inwestycji Gminy, wykonywanych przy pomocy wynajętego, specjalistycznego przedsiębiorstwa budowlanego, możliwość wydobycia kruszywa przez Gminę pomniejszyłaby koszty całego przedsięwzięcia.
Wynika z tego,że głównym celem przedsięwzięcia nie jest osiągnięcie zysku z wydobycia kopaliny poprzez jego sprzedaż innym podmiotom, ale realizacja zdań własnych Gminy [...].
Wypada też zauważyć,że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U.Nr.9,poz. 43/ zadania własne gminy obejmują także sprawy gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego. Przepis ten jednak nie zalicza wydobywania kopalin do zakresu zadań własnych gminy.
W tej sytuacji wyłania się wątpliwość czy poszukiwanie, rozpoznanie i eksploatacja zasobów naturalnych jest działalnością gospodarczą tylko wtedy,gdy ma charakter zarobkowy a jednocześnie odbywa się w sposób zorganizowany i ciągły, czy też tą działalnością jest również wtedy,gdy nie ma charakteru zarobkowego, zorganizowanego oraz nie jest ciągła
Sąd w niniejszym składzie opowiada się za pierwszą z prezentowanych interpretacji cytowanego przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej. Stanowisko takie znajduje także swoje odzwierciedlenie poglądach komentatorów oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2002 r. gdzie stwierdzono,że zachowanie polegające na niezarobkowym wydobywaniu piasku z własnego gruntu nie stanowi działalności gospodarczej wymagającej koncesji./ III KKN 397/00 oraz komentarz do ustawy prawo geologiczne i górnicze A.Lipińskiego i R.Mikosza str 84. /.
Niewątpliwie, nie sposób przyjąć w sprawie niniejszej,że deklarowane potrzeby skarżącego /naprawa dróg / należy uznać za działalność gospodarczą w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów.
Z drugiej strony nie można też zapominać,że przepis art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wychodzi z założenia,iż granice przestrzenne nieruchomości gruntowych zostały wyczerpująco określone w art. 143 k.c. i w tych granicach,wyznaczonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, złoża kopalin stanowią część składową nieruchomości i objęte są prawem własności właściciela gruntu - w tym wypadku Gminy [...].
Dopiero złoża kopalin nie stanowiące części składowych nieruchomości, a więc znajdujące się na głębokości przekraczającej tę granicę należą do Skarbu Państwa.
Prawo geologiczne i górnicze reguluje prawo do kopalin tylko w zakresie nie objętym art. 143 k.c. Ponadto, z mocy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, kopaliny kruszywa naturalnego,które są wydobywane metodą odkrywkową są częścią składową nieruchomości i są objęte własnością gruntową, a nie własnością Skarbu Państwa. / por. wyrok NSA z 17.04.1998 r.,II SA 1695/97/
Dlatego też,mając na względzie treść wniosku Gminy [...] oraz wskazane we wniosku koncesyjnym niezarobkowe cele na jakie będzie wykorzystywane przez skarżącego wydobywane kruszywo, organy koncesyjne, przy ponownym postępowaniu administracyjnym, powinny wyjaśnić kwestie czy wydobycie kruszywa dla realizacji zadań własnych przez skarżącego będzie miało charakter stały czy okazjonalny,czy będzie prowadzone w zorganizowanej formie prawnej oraz jaka metoda wydobywcza będzie zastosowana.
Wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli stwierdzić czy w ogóle istnieją merytoryczne przesłanki do rozpoznania wniosku w postępowaniu administracyjnym, czy w tym konkretnym przypadku istnieje materia ustawowa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów prawa materialnego czy też zachodzą podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o przepis art.105 & 1 kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr.153 poz. 1270/
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 209 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.