Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 19 czerwca 1998 r., II SA 368/98

Sprawa

w sprawie usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (...).

Teza

Rada gminy nie jest uprawniona do regulowania w trybie przepisów powszechnie obowiązujących czasu sprzedaży napojów alkoholowych na podstawie delegacji upoważniającej ją do określenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych /art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi/.

Sentencja

1. stwierdza nieważność par. 5 uchwały Rady Miasta

Uzasadnienie

Zaskarżoną uchwałą z dnia 27 maja 1997 r. w sprawie usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów na terenie miasta S. oraz szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży, przeprowadzania kontroli w zakresie przestrzegania zasad obrotu tymi napojami, Rada Miasta S. w związku z art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uchwaliła w par. 5, że sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych może być prowadzona:

a/ w dni robocze w godzinach 8-20 w budynkach mieszkalnych, b/ w dni robocze w godzinach 8-20 w budynkach niemieszkalnych wolnostojących, c/ całodobowo w budynkach niemieszkalnych wolnostojących oddalonych w linii prostej nie mniej niż 100 m od najbliższego budynku mieszkalnego.

Uchwałę tę w części obejmującej par. 5 zaskarżyli Małgorzata i Sławomir Ch. wnosząc o stwierdzenie nieważności tego przepisu z powodu naruszenia prawa. Zarzucali brak podstaw prawnych do wprowadzenia ograniczeń i zróżnicowania czasu sprzedaży oraz naruszenie zasady równości i swobody działalności gospodarczej dla pewnej części podmiotów gospodarczych.

Skarżący uważają, że przepis art. 22 Konstytucji RP gwarantuje im swobodę działalności gospodarczej i przepisy gminne nie powinny jej ograniczać. Skarżona uchwała pojęta została wbrew opinii społecznej bez konsultacji z zainteresowanymi podmiotami.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem Rady działalność gospodarcza ze względu na jej charakter może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom. Stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy określa w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy /miasta/ miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów.

Stąd też mając na uwadze wyraźną delegację ustawową dla rady gminy do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz określania warunków sprzedaży tych napojów, przyjąć należy, iż ustawodawca powierzył radzie gminy możliwość swobodnego kształtowania tych zasad, z tym zastrzeżeniem, iż określając zasady rada gminy winna kierować się celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jakim jest ograniczenie spożycia alkoholu poprzez między innymi ograniczenie jego dostępności.

Wprowadzając zapisy par. 5 Rada Miasta S. nie wprowadziła ograniczenia wolności gospodarczej w znaczeniu podmiotowym, a jedynie przedmiotowym, określając warunki sprzedaży w granicach delegacji ustawowej. (...)

W dniu 16 czerwca 1998 r. zgłosił udział w postępowaniu Prokurator Wojewódzki w S. wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta S. z dnia 27 maja 1997 r. w części dotyczącej par. 5 /ustalenie czasu sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych punktach sprzedaży w zależności od ich usytuowania/ z powodu naruszenia Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o działalności gospodarczej. (...).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

(...) Przedmiotem regulacji objętej par. 5 zaskarżonej uchwały Rady Miasta S. z dnia 27 maja 1997 r. jest czas sprzedaży napojów alkoholowych w punktach sprzedaży usytuowanych w budynkach różnej kategorii /budynkach mieszkalnych, budynkach mieszkalnych wolnostojących i w budynkach niemieszkalnych wolnostojących/.

Podstawę prawną kwestionowanej regulacji - zdaniem Rady Gminy - stanowiły przepisy art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi według brzmienia nadanego mu ustawą z dnia 12 września 1996 r. /Dz.U. 1996 nr 12 poz. 593/ - art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej.

Należałoby zatem rozważyć, czy przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi może stanowić podstawę prawną do wydania tego rodzaju regulacji jak określenie godzin sprzedaży alkoholu i to w tak zróżnicowany sposób.

Przepis art. 12 ust. 2 ustawy, poza upoważnieniem Rady Gminy do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, zawiera upoważnienie do określenia warunków sprzedaży tych napojów.

Zdaniem Rady Miasta w ramach sprzedaży alkoholu jest możliwe uregulowanie czasu sprzedaży napojów alkoholowych w sposób jak w par. 5 zaskarżonej uchwały, co prowadzi do ograniczenia dostępności alkoholu, a więc realizacji głównego celu ustawy, a także realizacji programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Należy przede wszystkim wyrazić wątpliwość, czy pojęcie warunków sprzedaży napojów alkoholowych obejmuje również określenie czasu sprzedaży napojów alkoholowych, skoro upoważnienie gminie do określenia w drodze powszechnie obowiązujących przepisów dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlowych daje przepis art. XII par. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, stanowiący samodzielną i jedyną regulację w zakresie określenia czasu otwarcia placówek handlowych.

Zdaniem sądu określenie czasu sprzedaży napojów alkoholowych przez Radę Gminy nie mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy, mówiącym o określeniu warunków sprzedaży napojów alkoholowych, ze względu na wyłączne upoważnienie w zakresie określenia godzin otwarcia placówek handlowych w art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy.

Nie ulega wątpliwości, że dla szeregu placówek handlowych, prowadzących wyłącznie sprzedaż napojów alkoholowych, określenie czasu sprzedaży napojów alkoholowych oznacza jednocześnie określenie godzin otwarcia tych placówek i ich zamykania /o czym mowa w przepisie art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy/. (...)

Odrębnym zagadnieniem jest czy na podstawie cytowanego wyżej art. XII Przepisów wprowadzających, można określać godziny otwarcia wyselekcjonowanych placówek handlowych odmiennie od pozostałych, wprowadzając tego rodzaju zróżnicowanie, któremu miałyby przyświecać cele ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Wydaje się, że nie jest to możliwe z uwagi na zasadę równości wobec prawa wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej w przepisach art. 67 ust. 2, art. 78 i art. 81, a przede wszystkim z uwagi na zasadę swobody działalności gospodarczej proklamowaną w art. 6 Konstytucji RP.

Ograniczenie tej swobody może być dokonane jedynie ustawą.

Przepis art. 7 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ stanowi, że przedsiębiorcy niezależnie od typu własności, na jednolitych zasadach podlegają obciążeniom publicznoprawnym.

Ustanowienie dla różnych podmiotów zróżnicowanego czasu sprzedaży napojów alkoholowych w zależności od rodzaju budynku, w jakim usytuowany jest punkt sprzedaży dla jednych skrócony, dla innych przedłużony, niewątpliwie narusza zasadę równości i swobody działalności gospodarczej wszystkich podmiotów przez ograniczenie części podmiotów w zakresie prowadzonej przez nie działalności handlowej.

Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch orzeczeniach - wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 10 lipca 1997 r., SA/Bk 477/97 oraz wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 16 listopada 1993 r., SA/Lu 280/93.

W tym miejscu godzi się zauważyć, że także Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał istotną rangę zasady swobody działalności gospodarczej oraz zasady równości obywateli wobec prawa i obowiązku zgodności z tymi zasadami przepisów powszechnie obowiązujących.

Powołane przez Radę Miasta w odpowiedzi na skargę orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 /OTK 1995 Nr 1 poz. 12/ stwierdzające, że swoboda działalności gospodarczej wyrażona w art. 6 Konstytucji nie ma charakteru absolutnego i może być poddawana przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom, nie podważa powyższego stanowiska sądu administracyjnego, że wprowadzone ograniczenia w tym zakresie muszą mieć wyraźne upoważnienie ustawowe i nie naruszać zasady równości podmiotów gospodarczych wobec prawa. (...)

W konsekwencji należało przyjąć za uprawniony pogląd, że zawarte w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi pojęcie "określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych" nie obejmuje ustalenia czasu sprzedaży tych napojów (...) w szczególności z uwagi na wyłączne upoważnienie gminy do określenia czasu otwarcia placówek handlowych, zawarte w przepisie art. XII par. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy.

Dlatego zaskarżony przepis par. 5 uchwały Rady Miasta S. z dnia 27 maja 1992 r. jest niezgodny z prawem i skargę Małgorzaty i Sławomira Ch., popartą przez Prokuratora Wojewódzkiego w S., należało uwzględnić, stwierdzając jego nieważność.