Uzasadnienie
W dniu 3 listopada 1998 r. Rada Miejska w M. podjęła 3 uchwały w sprawie wyboru jej przewodniczącego i dwóch wiceprzewodniczących oraz w dniu 14 listopada 1998 r. - uchwałę w sprawie wyboru Burmistrza Miasta M. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatniej z podanych uchwał wystąpiło 24 listopada 1998 r. do Wojewody O. pięciu radnych, ponieważ - ich zdaniem - głosowanie na ponumerowanych kartach naruszało zasadę tajności głosowania przez stworzenie możliwości "wpływania na sposób głosowania poszczególnych radnych, jak i ich kontrolowania, o czym mogliśmy się sami przekonać". Do tego wniosku nawiązywały jednobrzmiące oświadczenia 12 radnych z 4 grudnia 1998 r. adresowane do wojewody, w których znalazła się informacja, że radny przed głosowaniem został poproszony o zapamiętanie cyfry znajdującej się na karcie w celu późniejszego jej ujawnienia aby sprawdzić, czy głosował zgodnie z przyjętymi zobowiązaniami.
Wymienionymi w sentencji wyroku rozstrzygnięciami nadzorczymi wojewoda stwierdził nieważność wszystkich 4 uchwał na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W ich uzasadnieniu przytoczył motywy wyroku NSA z dnia 22 listopada 1990 r. II SA 597/90, gdzie podkreślono, że ustawowy warunek tajności jest spełniony, jeżeli każdy radny miał głosować w sposób uniemożliwiający innym osobom identyfikację treści głosowania z jego osobą. Zdaniem wojewody głosowanie przy pomocy ponumerowanych kart umożliwiało identyfikację głosu z osobą głosującego i spowodowało podjęcie 3 uchwał z naruszeniem art. 19 ust. 1 i jednej uchwały dotyczącej burmistrza - z art. 28 ust. 2.
W skargach do sądu Gmina M. wniosła o uchylenie rozstrzygnięć nadzorczych wojewody nie zgadzając się z zarzutem naruszenia tajności głosowania. Tryb głosowania uwzględniał postanowienia par. 37 ust. 1 zał. Nr 5 do statutu Gminy M. /"W głosowaniu tajnym radni głosują za pomocą ponumerowanych kart ostemplowanych pieczęcią Rady, przy czym każdorazowo Rada ustala sposób głosowania, a samo głosowanie przeprowadza wybrana z grona Rady komisja skrutacyjna z wybranym spośród siebie przewodniczącym komisji"/ zaczerpnięte z wzorcowego statutu rozpowszechnionego przez Zachodnie Centrum Organizacji - Zielona Góra. Komisja skrutacyjna przygotowała karty do głosowania z nazwiskami kandydatów, opatrzone pieczęcią Rady Miejskiej w M. i ponumerowane od 1 do 28 /tyle radnych głosowało/, dwukrotnie je przetasowała i wrzuciła do szklanego naczynia stroną zadrukowaną ku dołowi. Po wyczytaniu nazwiska każdy z radnych wybierał z tego naczynia kartę, w osłoniętym miejscu dokonywał skreśleń i wrzucał ją do urny.
Skarżąca podkreślała, że podczas całej procedury głosowania tajnego nikt nie mógł ustalić, jak poszczególni radni głosowali, co dodatkowo potwierdziły zapisy na kasetach magnetofonowych i magnetowidowych, z których wojewoda nie przeprowadził dowodu. W piśmie procesowym z 5 marca 1999 r. skarżąca poinformowała o umieszczeniu przez tę komisję kart do głosowania w zaklejonej i opieczętowanej kopercie po zakończeniu liczenia głosów, gdzie pozostają nienaruszone do dnia dzisiejszego.
Wojewoda wniósł o oddalenie skarg. Nie negował on bezspornej okoliczności, że w chwili wrzucenia karty do urny nie można było stwierdzić, jak radny głosował. "Nie przesądza to jednak o tajności głosowania, skoro można było zidentyfikować osobę z oddanym głosem - po przeliczeniu głosów. Możliwość ta była spowodowana oznaczeniem kart do głosowania kolejnymi numerami oraz niewielką /28/ liczbą głosujących - wystarczyło zapamiętanie przez radnych numerów kart, na których oddali swój głos. Ponieważ istotą głosowania tajnego jest, aby każdy z głosujących mógł oddać głos kierując się swoją opinią, a nie przyjętymi zobowiązaniami lub dyscypliną, to należy uznać, że możliwość identyfikacji oddanego głosu z głosującym sprawia, że głosowanie staje się jawne. Miało to miejsce podczas podejmowania uchwały uchylonej przedmiotowym rozstrzygnięciem". Argumentację taką wojewoda przytoczył w odpowiedziach na 4 skargi.
Na rozprawie sądowej 9 marca 1999 r. pełnomocnicy stron zgodnie oświadczyli, że zostały spełnione wszystkie wymogi formalne do wniesienia skargi. Chodziło o poprzedzenie skarg uchwałami z 29 grudnia 1998 r. o zaskarżeniu czterech rozstrzygnięć nadzorczych wojewody, podjętymi na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., do których grupa radnych zgłaszała zastrzeżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosowanie do art. 19 ust. 1 i art. 28 ust. 2 omawianej ustawy, rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, zaś wójta lub burmistrza - bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Na potrzeby rozpoznawanych czterech spraw konieczne jest wyjaśnienie istoty głosowania tajnego i dokonanie oceny, czy przy wyborze przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady oraz burmistrza spełniono wymogi tego głosowania.
W ustawie o samorządzie terytorialnym i powiązanych z nią aktach prawnych nie ma definicji tajnego głosowania i dlatego należy przyjmować jego potoczne znaczenie ze słownikami języka polskiego jako głosowanie przeprowadzone w sposób nie pozwalający ustalić, jak kto głosował. Również według tego źródła głosowanie oznacza wypowiadanie się przez oddanie głosu w sprawie mającej być przedmiotem wspólnej decyzji określonego gremium. Obok niezbędnego quorum i wymaganej większości głosów, głosowanie tajne jest trzecim elementem procedury wyboru na powyższe stanowiska czy funkcje. O wyborze decyduje natomiast sam wynik głosowania potwierdzony jedynie uchwałą rady gminy. Wybór staje się ważny gdy wymienione 3 elementy procedury zostały wcześniej spełnione.
Nie ulega wątpliwości, że utrwalone w protokole z sesji rady i protokołach sporządzonych przez komisję skrutacyjną porządek kolejnych czynności i warunki techniczne wyboru na te stanowiska, zapewniały tajność głosowania w powyższym rozumieniu, tj. przy oddawaniu głosów przez radnych. Sygnalizowane przez grupę radnych i wojewodę ewentualne możliwości odtworzenia sposobu głosowania dotyczą okresu późniejszego, gdy wyniki wyborów były już ustalone i potwierdzone. Wojewoda stosując kryterium legalności przy ocenie uchwał podjętych w sprawach własnych samorządu terytorialnego obowiązany był uwzględnić stan istniejący w czasie głosowania, ustalenia i potwierdzenia jego wyników, a więc czynności i aktów wywołujących skutki prawne z chwilą ich dokonania.
Sygnalizowane możliwości ujawnienia sposobu głosowania tajnego, z wykorzystaniem ponumerowanych kart, dotyczyły więc okresów późniejszych i zachowań wymagających - zależnie od konkretnych okoliczności - dokonania przez właściwe organy ich oceny w świetle stosowanych przepisów Kodeksu karnego. W celu zapobieżenia takim sytuacjom w przyszłości Rada Miejska w M. powinna przy najbliższej nowelizacji statutu rozważyć potrzebę skreślenia w par. 37 ust. 1 zał. Nr 5 wyrazu "ponumerowanych", tym bardziej że przy sprawnej działalności komisji skrutacyjnej nie ma niebezpieczeństwa posługiwania się przez radnych innymi niż im wydawane kartami do głosowania.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. orzekł jak w sentencji.