Uzasadnienie
Zofia R., urodzona dnia 9 listopada 1919 r., złożyła wniosek o przyjęcie w poczet członków Związku Bojowników o Wolność i Demokrację i przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu działalności w ruchu oporu. Podała przy tym w deklaracji członkowskiej i życiorysie, że od 1940 r. do 1942 r. była członkiem Stowarzyszenia Przyjaciół ZSRR oraz członkiem grupy "Sierp i Młot" na terenie Ch., a od 1942 r. do 1945 r. - członkiem Gwardii Ludowej i Armii Ludowej. Pracowała jako łączniczka dowódcy na powiat P., przewoziła broń i lekturę na terenach Mazowsza Północnego, ukrywała wraz z mężem żołnierzy radzieckich. W 1944 r. brała udział w akcji zrzutów broni przez samoloty radzieckie i utrzymywała wraz z mężem ścisły kontakt z dowódcą Mazowsza Północnego. W końcu 1942 r. nawiązała kontakt na terenie P. i L., często przekazywała tam broń, meldunki i lekturę partyjną. W 1946 r. jej mąż, który wówczas był I sekretarzem PPR w Ch. - powiat P., został zamordowany za działalność partyjną, ona została ciężko pobita, a dom obrabowano.
Na potwierdzenie powyższego przedstawiła oświadczenia świadków: 1/ Kazimierza S. /z dnia 31 marca 1976 r./, zweryfikowanego członka Związku Bojowników o Wolność i Demokrację, który podał, że od 1942 r. był żołnierzem GL i AL i Zofię R. znał od 1942 r., wspólnie z nią pracował do 1945 r. na terenie Ch. powiatu P., P. i S. Była łączniczką GL i AL na tym terenie oraz w W., M. i P., 2/ Stanisława F. /z dnia 3 marca 1975 r./, który podał, że był członkiem GL i AL od 1942 r. do 1945 r. i Zofię R. poznał w roku 1943 na terenie Ch. powiat P. i utrzymywał z nią ścisły kontakt; brali oni udział w odbieraniu zrzutu broni radzieckiej i ukrywaniu żołnierzy radzieckich.
Zarząd Wojewódzki Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w W. załatwił wniosek Zofii R. odmownie. Od decyzji tej Zofia R. złożyła odwołanie do Zarządu Głównego tego Związku, podnosząc między innymi, że figuruje w ewidencji Działaczy Ruchu Robotniczego przy KW PZPR w Warszawie i pobiera rentę z tytułu szczególnych zasług dla PRL za działalność swego męża, który był od 1942 r. sekretarzem PPR w Ch. i w 1945 r. został przez bandy zamordowany.
Zarząd Główny Związku Bojowników o Wolność i Demokrację zlecił Zarządowi Wojewódzkiemu tego Związku w W. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z notatki z dnia 2 marca 1984 r., sporządzonej przez członka Komisji Weryfikacyjnej Zarządu Wojewódzkiego Związku w W., nazwisko i imię podane w formularzu świadka Stanisława F. zgadza się, natomiast treść podana w oświadczeniu oraz adres nie odpowiada prawdzie. Stanisław F. mieszka przy pl. L. nr 6, a nie nr 10. Nigdy na terenie, który podaje Zofia R., nie działał i - jak stwierdził w dwukrotnej rozmowie telefonicznej - jej nie zna. W Referacie do Spraw Działaczy Ruchu Robotniczego KW PZPR Zofia R. nigdy nie była zweryfikowana za działalność w ruchu oporu; zweryfikowany jest pośmiertnie jej mąż, Władysław R., który - jako sympatyk KPP w latach 1926-1938 - prześladowany był przez sanacyjną policję za działalność polityczną.
Od 1942 r. był on członkiem PPR, GL i AL na terenie Ch.; po wyzwoleniu był sekretarzem KM PPR w Ch. i został zamordowany przez bandę w końcu 1946 r. Zofia R., pisząc podania do Referatu do Spraw Działaczy Ruchu Robotniczego KW PZPR w różnych sprawach, zawsze powołuje się na działalność męża i z tego tytułu otrzymała rentę wdowią; nigdzie w tej dokumentacji nie wspomina o swej działalności w ruchu oporu. Ponadto twierdzenia Zofii R. że od 1940 r. do 1942 r. była członkiem Stowarzyszenia Przyjaciół ZSRR oraz członkiem grupy "Sierp i Młot" na terenie Ch. nie odpowiadają prawdzie historycznej, ponieważ Stowarzyszenie Przyjaciół ZSRR powstało w 1941 r. i działało do listopada 1941 r. wyłącznie na terenie W., następnie weszło w skład ZWW; organizacja "Sierp i Młot" działała od czerwca 1940 r. do czerwca 1941 r., podczas gdy Zofia R. podaje, że w jednej i drugiej organizacji była od 1940 do 1942.
Zarząd Główny Związku Bojowników o Wolność i Demokrację decyzją ostateczną z dnia 17 czerwca 1985 nr Ryk/Wer/85, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Zofii R., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji ze względu na brak należytego udokumentowania działalności w ruchu oporu. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podano między innymi, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż działaczem ruchu robotniczego był nieżyjący od 1946 r. mąż Zofii R. i z tego tytułu otrzymuje ona rentę wdowią. Wprawdzie mogła ona poprzez męża mieć kontakty z członkami ruchu oporu, ale sama do niego nie należała i nie jest z tego tytułu zweryfikowana przez Referat do Spraw Działaczy Ruchu Robotniczego KW PZPR. Podane przez nią dane o jej działalności w latach 1940-1942 nie są zgodne z faktami historycznymi. W decyzji nadmieniono, że Zofia R. może ubiegać się o przyjęcie do Związku w charakterze członka podopiecznego /z tytułu działalności nieżyjącego męża/ na podstawie zaświadczenia Referatu do Spraw Działaczy Ruchu Robotniczego KW PZPR.
Od decyzji ostatecznej w części dotyczącej odmowy przyznania uprawnień kombatanckich Zofia R. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażając między innymi pogląd, że "w dokumentach udowodniła", iż była członkiem ruchu oporu od 1942 do 1945 r. Podała, że w ruchu oporu był również jej mąż, Władysław, zamordowany w 1946 r. przez reakcyjne podziemie jako I sekretarz KM PPR w Ch. Ocenia zaskarżoną decyzję jako krzywdzącą i wnosi o jej uchylenie. Do skargi dołączyła oświadczenie świadka Juliana T. /z dnia 17 lipca 1985 r./, który podał, że w latach 1942-1945 znał ją osobiście jako łączniczkę AL na terenie Ch., P. i P., która przechowywała w swoim domu broń oraz brała bezpośredni udział w akcjach bojowych i przy zrzucie broni z samolotów radzieckich.
Zarząd Główny Związku Bojowników o Wolność i Demokrację wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Organy Związku, prowadząc postępowanie weryfikacyjne, są obowiązane stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy z zakresu postępowania, zawarte w Regulaminie Związku /o ile nie pozostają one w sprzeczności z przepisami tego kodeksu/. Z przepisu tych wynika między innymi obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, zebrania dowodów mogących się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz poddania go wnikliwej analizie i ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wskazania, którym dowodom i dlaczego organ rozpatrujący sprawę dał wiarę oraz którym i z jakich przyczyn odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W razie wątpliwości organy Związku powinny zwracać się do odpowiednich urzędów, instytucji, organizacji lub osób prywatnych o dodatkowe informacje, pozwalające na wyjaśnienie powstałych wątpliwości.
W toku postępowania organy te powinny stać na straży praworządności ludowej i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa /art. 7, 8, 77, 80, 107 par. 3 Kpa oraz par. 7 ust. 1, par. 9 ust. 4 i par. 16 ust. 3 regulaminu weryfikacyjnego ZBoWiD/.
Z materiałów sprawy wynika, że organy Związku wydały swe decyzje z naruszeniem tych - a ponadto także innych jeszcze - przepisów, mającym wpływ na wynik sprawy. Tak na przykład nie sprawdziły tożsamości osoby ani deklaracji i załączników pod względem formalnym /na deklaracji członkowskiej brak podpisu osoby sprawdzającej/, poza zakresem swoich rozważań pozostawiły okoliczność, że skarżąca miała faktycznie jednego tylko członka wprowadzającego, mianowicie Kazimierza S., ponieważ drugi członek wprowadzający, Stanisław F., na deklaracji członkowskiej w ogóle podpisu swego nie złożył, a dotyczące go dane zostały wypełnione tym samym charakterem pisma co cała deklaracja członkowska. Podpis Kazimierza S., jako członka wprowadzającego, złożony na deklaracji członkowskiej, różni się od podpisu złożonego na oświadczeniu, gdy występował on jako świadek; na odwrocie oświadczenia świadka Stanisława F. brak adnotacji Związku o tym, czy świadek tej jest zweryfikowanym członkiem Związku, a jeśli tak - to z jakiego tytułu, z podaniem jednocześnie bliższych danych dotyczących jego działalności /jeśli to był na przykład ruch oporu, to należało podać nazwę organizacji, do której należał, pod czyim dowództwem działał, czas i teren działania, pełnione funkcje, pseudonim itp./.
Dane zamieszczone na odwrocie oświadczenia świadka Kazimierza S. są niepełne; nie podano na przykład nazwy organizacji ruchu oporu, do której świadek ten należał, pod czyim dowództwem działał, na jakim terenie, jaki miał pseudonim, jaką pełnił funkcję. Dane takie organy Związku powinny podać na podstawie akt weryfikacyjnych obu tych świadków; brak ich uniemożliwia ustalenie, czy świadkowie ci mogli w swej działalności konspiracyjnej stykać się ze skarżącą w okresie i okolicznościach podanych przez nią, jak też opisanych w oświadczeniach tych świadków. Mimo ogólnikowości przedstawienia przez skarżącą jej działalności w ruchu oporu, organy Związku nie przesłuchały jej, aczkolwiek konieczne było wyjaśnienie między innymi tego, czy - a jeśli tak, to kiedy i przed kim - składała Zofia R. przysięgę organizacyjną, kto był jej bezpośrednim dowódcą, jak nazywała się jednostka organizacyjna ruchu oporu, przy której działała, w jakich okolicznościach i od kiedy zetknęła się w swej działalności konspiracyjnej z K. S. i S. F., od kogo brała i komu konkretnie dostarczała broń i prasę konspiracyjną, czy rzeczywiście była członkiem tych wszystkich organizacji, które wymienia w deklaracji i życiorysie /Stowarzyszenie Przyjaciół ZSRR, grupa "Sierp i Młot", Gwardia Ludowa, Armia Ludowa/, czy tylko niektórych z nich /skarżąca później swe wyjaśnienia w tym zakresie modyfikuje, z niektóre z jej stwierdzeń pozostają w sprzeczności z prawdą historyczną/, dlaczego podaje różne wersje swej działalności, dlaczego pisząc podania i inne pisma do Referatu do Spraw działaczy Ruchu Robotniczego przy KW PZPR w Warszawie zawsze powoływała się na działalność męża, a nigdy a własną, itp.
Organy Związku nie przesłuchały również osób występujących jako świadkowie, chociaż okoliczności sprawy /m.in. brak podpisu świadka F., jako członka wprowadzającego, podanie innego adresu tego świadka, zaprzeczenie przez niego w rozmowie telefonicznej, że w ogóle miał on znać skarżącą, różniące się od siebie podpisy świadka K. S., brak bliższych danych w kwestii działalności tego świadka w ruchu oporu, ogólnikowość oświadczeń obu tych świadków itp./ czyniły przesłuchanie tych świadków koniecznych dla należytego wyjaśnienia sprawy. Organy Związku nie wyjaśniły również, czy skarżąca w życiorysach, ankietach personalnych i innych dokumentach składanych do zakładów pracy podawała informacje o swej działalności w ruchu oporu, a także nie zwróciła się do KW PZPR w warszawie o udzielenie - na podstawie materiału źródłowego - pisemnej informacji, czy skarżąca figuruje w ewidencji działaczy ruchu oporu, a jeśli tak, to z jakiego tytułu.
Wprawdzie organy Związku czyniły próby wyjaśnienia sprawy przez przeprowadzenie rozmów telefonicznych i bezpośrednich przez członka Komisji Weryfikacyjnej przy Zarządzie Wojewódzkim Związku w W., ale obowiązująca w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji również i w postępowaniu weryfikacyjnym, zasada bezpośredniości wymaga, aby prowadzący postępowanie czerpał wiadomości o faktach z pierwszego źródła, dającego największe szanse dojścia do prawdy, a zatem korzystał z dowodów pierwotnych, nie zaś z pochodnych. Należy więc dążyć do przesłuchania świadków zdarzeń, dążyć do uzyskania oryginału dokumentu itp. Dopiero wtedy, gdy powstają przeszkody niemożliwe lub zbyt trudne do pokonania w dotarciu do dowodów pierwotnych, wolno sięgać do dowodów pochodnych, jak na przykład przesłuchania w charakterze świadków osób, którym naoczni świadkowie składali relację o zdarzeniu, kopie dokumentu lub relacje o jego treści itp.
Jednakże w sytuacji, gdy są - jak w sprawie niniejszej - dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodem pośrednim w postaci sporządzonej notatki nie jest dopuszczalne i stanowi naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, 75, 77 par. 1 i art. 80 Kpa/.
Powyższe, przytoczone jedynie przykładowo, uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. W tej sytuacji na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa zaskarżona decyzja ostateczna oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji musiały ulec uchyleniu; orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 208 Kpa.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy Związku powinny mieć na względzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, przepisy z zakresu postępowania zawarte w regulaminie weryfikacyjnym Związku oraz wskazówki wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku.
Przeprowadzając dodatkowe postępowanie wyjaśniające organy te powinny mieć na względzie również to, że skarżąca dołączyła do skargi oświadczenie trzeciego świadka - Juliana T. W oświadczeniu tym nie podano adresu tego świadka ani serii i numeru jego dowodu osobistego, brak na nim także adnotacji, czy świadek ten jest zweryfikowanym członkiem Związku, a jeśli tak, to z jakiego tytułu, z podaniem jednocześnie bliższych danych dotyczących jego działalności; świadek ten powinien być przesłuchany.
Należy przy tym pamiętać o obowiązku zawiadomienia skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, zagwarantowania jej prawa udziału w przeprowadzaniu dowodów /art. 79 i art. 81 Kpa/.
Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.