Uzasadnienie
Pierwsza z wymienionych uchwał została podjęta na podstawie zarządzeń Prezydenta m.st. W. z 30 sierpnia 1995 r., 25 listopada 1997 r. i 8 stycznia 1999 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Zarządowi Dzielnicy Ś. i pracownikom urzędu tej dzielnicy do podejmowania w imieniu Gminy W.-C. czynności cywilnoprawnych z zakresu rozporządzania mieniem komunalnym powierzonym do gospodarowania tej dzielnicy. W jej par. 1 zarząd dzielnicy ustalił stawki czynszu najmu na zmodernizowanym targowisku "H." w W.: miesięcznie netto 55 zł w branży spożywczej i 10 zł w branży przemysłowej za 1 m2 obiektu handlowego, natomiast par. 2 uchwały uzyskał następujące brzmienie: "Łączna opłata za prowadzenie działalności handlowej /według stawki opłaty targowej: 2,75 zł dla art. spożywczych i 5 zł dla art. przemysłowych/ oraz czynszu najmu w wysokości 110 zł za 1 m2 netto miesięcznie".
W drugiej uchwale powołano się na par. 12 ust. 1 pkt 3 statutu Dzielnicy Ś. w Gminie W.-C., w jej par. 1 zmieniono dotychczasową nazwę targowiska "H." na Pasaż Handlowy "H." określając jego granice, w par. 2 ustalono stawkę czynszu lokali handlowych tego pasażu na 115 zł za 1 m2 netto miesięcznie, a według jej par. 4 utraciła moc pierwsza uchwała z 5 sierpnia 1999 r.
Stowarzyszenie kupców zaskarżyło obie uchwały do Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i wniosło o stwierdzenie ich nieważności, ponieważ do podejmowania uchwał w sprawie opłat na targowisku i likwidacji targowiska uprawniona jest jedynie rada gminy, co wynika z art. 41 ust. 1 tej ustawy. Ponadto nie ma - zdaniem skarżącego - ustrojowej, ani materialnej podstawy do ustalenia stawek czynszu na targowisku, gdyż w świetle przepisów o podatkach i opłatach lokalnych, na terenie targowiska pobierane są wyłącznie opłaty targowe, podatek od nieruchomości i opłaty za korzystanie z urządzeń i usług, na co zwrócił uwagę NSA w uzasadnieniu wyroku II SA 3254/00 z 19 czerwca 2001 r. Rozwiązania przyjęte w uchwałach naruszają też uprawnienia kupców nabyte z wcześniej zawartych umów z Zarządem Terenów Publicznych.
Zarząd dzielnicy wniósł o odrzucenie obu skarg przede wszystkim dlatego, że uchwały nie dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej objętych art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., lecz są aktami kierownictwa wewnętrznego nakazującymi ich adresatowi stosowanie określonych stawek czynszu w umowach najmu zawieranych z kupcami. W swoim zamierzeniu obie uchwały mają wywoływać wyłącznie skutki cywilnoprawne, jeżeli strony umowy złożą zgodne oświadczenie woli i dlatego nie podlegają kognicji sądu administracyjnego /art. 20 ust. 3 ustawy o NSA/. Ponadto zarząd dzielnicy podkreślił, że od podjęcia uchwały z 5 sierpnia 1999 r. do złożonego 5 września 2001 r. wezwania przez skarżącego upłynął ponad roczny okres, co rodzi określone skutki w świetle art. 101 ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., a niezależnie od tego została ona uchylona drugą z zaskarżonych uchwał z 7 sierpnia 2001 r.
W odpowiedzi na drugą skargę podkreślono, że nie można pominąć skutków prawnych uchylenia z mocy art. 99 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm./ przepisów dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./. W rezultacie po 1 stycznia 2001 r. pojęcie targowiska jako zespołu terenowo-budowlanego przeznaczonego do handlu, nie ma znaczenia prawnego, a ustawodawca nie pozostawił w obrocie żadnych regulacji w sprawach targowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 5 i art. 9 obowiązującego do 31 grudnia 2000 r. dekretu o targach i targowiskach, art. 15 i art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencje do ustalania wysokości opłaty targowej ma wyłącznie rada gminy. Przepis par. 2 zaskarżonej uchwały z 5 sierpnia 1999 r. został zredagowany wadliwie, gdyż określa - i to w sposób nieczytelny rachunkowo - stawki opłaty targowej, ingerując przez to w uprawnienia rady gminy, co również przyznał na rozprawie sądowej pełnomocnik zarządu dzielnicy. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o NSA orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji.
Ocena legalności uchwał i zasadności skarg w pozostałych częściach wymaga zwrócenia uwagi na następujące kwestie. Otóż rozważania należy rozpocząć od przypomnienia, że po uchyleniu dekretu o targach i targowiskach nadal obowiązuje ustawa o podatkach i opłatach lokalnych z jej własną definicją targowiska jako wszelkich miejsc, w których prowadzony jest handel, gdzie osoby dokonujące sprzedaży obowiązane są uiszczać opłatę targową niezależnie od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko /art. 15/. Oceniane tu części uchwał nie dotyczą jednak ustalenia wysokości opłaty targowej, lecz stawek czynszu najmu lokali handlowych na poprzednio zmodernizowanych fragmentach targowiska, a później - już na miejscu prowadzenia handlu nazwanym Pasażem Handlowym "H.", gdzie lokale stanowiły własność gminy. Chodzi więc o sytuację zasadniczo różniącą się od będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w wyroku II SA 3254/00 z dnia 19 czerwca 2001 r., na który powołuje się skarżące stowarzyszenie - lokale na targowisku P. w W. były własnością kupców i Sąd dopatrzył się tam próby pozaprawnego zastąpienia opłaty targowej nienazwaną bliżej opłatą o podobnym do niej publicznoprawnym charakterze.
Przy zaskarżaniu uchwał organów gmin na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, często pojawiają się wątpliwości na tle ich charakteru prawnego, gdy nie jest możliwe dostrzeganie w nich treści wyłącznie kwalifikujących się do sfery prawa cywilnego lub administracyjnego. Rozległą ilustrację takich wątpliwości oraz ich konsekwencje pokazano m.in. w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r. OPS 11/00 /ONSA 2001 Nr 2 poz. 52/ z interesującym również zdaniem odrębnym. Z reguły takie wątpliwości łatwiej eliminuje się, gdy uchwała organu gminy przez swoje odniesienie się do rodzajowo wskazanych adresatów i powtarzających się sytuacji uzyskuje cechy aktu z zakresu administracji publicznej, mimo posługiwania się instytucjami prawnymi ze sfery prawa cywilnego. Według Sądu podobna sytuacja istnieje w ocenianych częściach uchwał możliwych do zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako aktów z zakresu administracji publicznej.
Sąd przyjął, że biorąc pod uwagę położenie lokali handlowych i ich wyposażenie zarząd gminy nie przekroczył swoich uprawnień wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, łącznie ze zmianą nazwy dotychczasowego targowiska w rozumieniu uchylonych z dniem 1 stycznia 2001 r. przepisów dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA orzekł jak w pkt 2 sentencji.