Uzasadnienie
Pan T. B. zajmował pas drogowy ul. [...] rej. [...] pod parking na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 200lr., której termin ważności ustalony został do dnia [...] marca 2003r. Pkt 11 załącznika nr 2 do przywołanej decyzji stanowi, że wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie obiektu należy złożyć co najmniej z trzymiesięcznym wyprzedzeniem. W dniu [...] kwietnia 2003r. Pan T. B. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie terenu, tj. od dnia [...] kwietnia 2003r. Powyższy wniosek przekazany został na radę opiniodawczą, gdzie w dniu [...] kwietnia 2003r. został zaopiniowany pozytywnie. Po uzyskaniu pozytywnej opinii komunikacyjnej została przygotowana decyzja zezwalająca na zajęcie terenu, której termin ważności ustalony został od uzyskania opinii komunikacyjnej, ustawowego uzgodnienia poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej, tj. od [...] kwietnia 2003r.
W dniu [...] czerwca 2003r. przygotowane zostało pismo [...], w którym poinformowano właściciela obiektu, iż za zajęcie fragmentu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zostaną naliczone kary. Poinformowano również stronę, iż przed wydaniem decyzji nakładającej kary może zapoznać się z dokumentami zgromadzonymi w powyższej sprawie.
Decyzją z dnia [...] lipca 2003r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...] nałożył na Pana T. B. karę pieniężną w kwocie 32 200zł.
W uzasadnieniu podano między innymi, że:
Zgodnie z dyspozycją ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 z zm.) za samowolne zajmowanie pasa drogowego, bądź przekroczenie terminów określonych w decyzji nakłada się kary pieniężne w wysokości określonej w
Zgodnie z dyspozycją ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 z zm.) za samowolne zajmowanie pasa drogowego, bądź przekroczenie terminów określonych w decyzji nakłada się kary pieniężne w wysokości określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6 poz.3 3 z późn. zm.). Ustalona w decyzji kara wyliczona została na podstawie § 11 ust. 4 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów, w świetle którego za umieszczenie parkingu w pasie drogowym bez zezwolenia pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 8. Oplata za 1 dzień umieszczenia parkingu na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r., wg stawki wyjściowej w kwocie 0,40zł/m2.
Mając na uwadze, że Właściciel obiektu zajmował pas drogowy przez 23 dni, a powierzchnia parkingu wynosiła 350 m2 opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary ustalona została w wysokości 32.200,00 zł jako iloczyn dni zajęcia, powierzchni parkingu i dziennej opłaty w wysokości 0,40zł/m2 powierzchni parkingu. Zgodnie § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów ustalono wysokość kary pieniężnej na kwotę 3.220,00 zł jako dziesięciokrotność opłaty wyliczonej powyżej. Fakt istnienia parkingu w terenie nie był kwestionowany przez właściciela obiektu. Biorąc pod uwagę powyższe postanowiono jak wyżej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Pan T. B. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 71, poz. 838 z 2000r. z późn. zm.) w art. 39 ust. 1 stanowi, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń lub zmniejszyć jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Zgodnie z zapisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy w pasie drogowym zakazuje się lokalizacji budynków, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego.
Po myśli art. 40 ust. 1 ustawy prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, a zgodnie z zapisem ust. 4 art. 40 za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, natomiast za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 2001r. sygn. akt II SA 1391/00 wskazał, że:
- 1. Użyte w przepisie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne" za m.in. zajęcie pasa bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest przy tym co do zasady obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań, z zastrzeżeniem jednak precyzującej rozumienie zajęcia pasa drogowego (umieszczenie w nim reklamy) przesłanki samowolności tego działania wymienionej w ust. 4 § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 1986r. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.).
- 2. Umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym bez zezwolenia uznać należy za jeden z rodzajów zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W konsekwencji, żeby z tego tytułu pobrać karę pieniężną, należy wykazać, że działanie w tym względzie ma charakter samowolny. Jedynie bowiem z zaistnieniem tej przesłanki (samowolności zajęcia) przepisy łączą pobranie kary pieniężnej.
Cechę samowolności można przypisać działaniu wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosowanego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującemu się lekceważeniem prawa, z pełną świadomością jego pogwałcenia.
Wnoszący odwołanie przyznaje, że korzystał z pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Wskazuje, że z zezwoleń na zajęcie pasa drogowego korzystał od [...] czerwca 1995 r. i przeoczył termin złożenia wniosku o dalsze funkcjonowanie parkingu. Z powyższego nie można wywodzić, że wnoszący odwołanie nie był zorientowany, co należy rozumieć pod pojęciem "pas drogowy" oraz jakie są ustawowe wymogi korzystania z terenu oznaczonego jako "pas drogowy". Decyzją zezwalającą na dalsze zajęcie pasa drogowego z początkiem terminu od dnia [...] kwietnia 2003r. otrzymał dnia [...] czerwca 2003r. i od decyzji tej nie złożył odwołania. Nie zgłosił się również do zarządcy drogi celem wyjaśnienia przyczyny zwłoki w złożeniu wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod parking zarówno niezwłocznie po otrzymaniu decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2003r., jak również po otrzymaniu dnia [...] czerwca 2003r. od zarządcy drogi zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie.
Wprawdzie wezwanie doręczone dnia [...] czerwca 2003r. wskazuje, że przed wydaniem decyzji zgodnie z art. 10 k.p.a. strona postępowania ma prawo zapoznać się z dokumentacją w sprawie i wypowiedzieć się co do niej w terminie do [...] czerwca 2003r., jednakże - z uwagi na termin doręczenia tego zawiadomienia -decyzja w sprawie wydana została po upływie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, tj. [...] lipca 2003r. Wnoszący odwołanie nie złożył do dnia wydania decyzji żadnych wyjaśnień w sprawie zajmowania bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej.
Długoterminowe pozwolenia i wieloletnie dzierżawienie tego terenu obligowało wnoszącego odwołanie do poszanowania przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw prawnych do uwzględnienia złożonego w niniejszej sprawie odwołania i umorzenia nałożonej kary pieniężnej w wysokości 32.000,00 zł. za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] rej. ul. [...] w okresie od [...] kwietnia 2003r. do [...] kwietnia 2003r. pod parking o powierzchni 350 m2.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Pan T. B., zwany dalej skarżącym. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniósł między innymi, że:
Organ I instancji wymierzając karę pieniężną nie mógł zdecydować się czy chodzi o samowolne zajęcie pasa drogowego czy przekroczenie terminu powołując oba te stany faktyczne.
Organ II instancji uznał za podstawę do wymierzenia kary pieniężnej umieszczenie parkingu w pasie drogowym bez zezwolenia pomijając całkowicie ust 2 § 11.
Tymczasem gdyby ustawodawca uznał, że wystarczy zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie byłoby ust. 2 § 11.
Z ust. 2 § 11 wynika jednak, że musi to być samowolne zajęcie. Tymczasem skarżący zajmuje pas drogowy na parking od wielu lat za zgodą zarządu. Po upływie okresu, na który opiewa zezwolenie składa wniosek i zostaje wydane nowe zezwolenie.
W ostatnim okresie spóźnił się ze złożeniem wniosku i dlatego zezwolenie zostało wydane od [...] kwietnia 2003r. a nie od [...] kwietnia 2003r.
Nie można jednak uznać za samowolę, zbyt późno złożony wniosek o zezwolenie, biorąc pod uwagę legalne, długotrwałe użytkowanie parkingu i wydanie zezwolenia na dalsze użytkowanie parkingu.
Samowola ma w sobie cechy umyślności i dlatego został wprowadzony ust. 2 § 11, który pozostał całkowicie poza zasięgiem rozważań obu instancji.
Zgodnie z § 11 ust. 1 jeżeli zachodzą przesłanki z tego przepisu to zostaje wymierzona kara pieniężna - kara musi być za czyn zawiniony. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 czerwca 1998r. sygn. akt IIISA 537/98, który stwierdził, że kara może być wymierzona tylko za zawinione zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Znajduje to też odbicie w surowości kary, gdyż skarżącemu wymierzono karę pieniężną w wysokości 32.200 zł za brak zezwolenia przez 23 dni, podczas gdy roczna opłata wynosi 5.775 zł. Tak wysoka kara wynikająca z przeliczników wymienionych we wskazanym wyżej rozporządzeniu wyraźnie wskazuje na, że chodzi o zawinioną samowolę lub zawinione przekroczenie terminu, a nie zajmowania pasa po okresie zezwolenia, bez zamiaru uzyskania dalszego zezwolenia.
Z wyżej opisanego stanu faktycznego wynika, że po stronie skarżącego nie było zawinionego działania.
Skarżący podnosi jeszcze jeden problem, Delegacja ustawowa dla §11 rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. jest art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych (Dz U. 2000 r., Nr 71, poz. 838 z póżn. zm.).
W art. 40 ust 7 mówi się m.in. o upoważnieniu Rady Ministrów do ustalania kar pieniężnych. § 11 ust 1 mówi o karze pieniężnej -jednej nie dającej żądnych "widełek", w których kara ta mogłaby by być wymierzona.
Czy zatem podanie w rozporządzeniu kary pieniężnej zamiast kar pieniężnych nie jest wydaniem przepisu wykonawczego wbrew ustawowej delegacji? Obu zakażonych decyzji.
Skarżący podniósł ponadto niewłaściwość stawki zastosowanej do obliczenia kary tj. 40 gr.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Podtrzymało swoje stanowisko zawarte w decyzji organu II instancji o samowolności zajęcie pasa drogowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga nie zasługuje na uwzględnienie
Zgodnie z art. 40 ust. 4 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 71 poz. 838 z 2000r. ze zm.) za zajęcie pasa drogowego i za umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne.
Działając z upoważnienia art. 40 ust. 7 ww. ustawy, Rada Ministrów wydała dnia 24 stycznia 1986r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Rozporządzenie to w § 1 ust. 1 przyjęto zasadę, według której zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenia takiego wymaga między innymi zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania w nim parkingu.
Z kolei w § 11 ust. 1, 2, 3, w/w rozporządzenia przewidziano pobieranie kary pieniężnej:
- 1. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (ust. 1),
- 2. za umieszczanie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi, z wyjątkiem reklam i obiektów handlowych lub usługowych (ust. 2),
- 3. za umieszczenie w pasie drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego (ust. 3).
W niniejszej sprawie organy administracji słusznie przyjęły za podstawę rozstrzygnięcia § 11 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, tj. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Przepis § 11 ust. 4 wyjaśnia natomiast, co należy rozumieć pod pojęciem zajęcie pasa drogowego be zezwolenia. Otóż przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia należy rozumieć:
- 1. samowolne zajęcie pasa,
- 2. przekroczenie terminu zajęcia,
- 3. zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu.
Wydając decyzję w powyższej sprawie organy administracji wskazały, co rozumieją przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Co prawda organ I instancji wskazał dwie podstawy tj. samowolne zajęcie pasa i przekroczenie terminu zajęcia, jednak organ II instancji naprawił to uchybienie przyjmując już tylko samowolę zajęcia pasa drogowego, jako przesłankę zastosowania § 11 ust. 1 w/w rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił powyższy pogląd organu drugiej instancji.
W sprawie jest bezspornym, że skarżący przez okres od [...] kwietnia do [...] kwietnia 2003r. zajmował pas drogowy drogi powiatowej pod parking bez zezwolenia.
Skarżący od długiego czasu dzierżawił powyższy teren i otrzymywał stosowne zezwolenia na jego zajęcie. Tak więc skarżący doskonale zdawał sobie sprawę z konieczności uzyskania zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oraz znał przepisy regulujące te kwestie, a więc ustawę o drogach publicznych i rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.
Pod pojęciem "samowolne" należy rozumieć sposób postępowania polegający na kierowaniu się swoją wolą, nie liczeniu się z przepisami prawa. A więc samowolne zajęcie pasa drogowego oznacza, że dokonano tego świadomie bezprawnie (NSA wyrok z 17 czerwca 1998r. II SA 537/98).
W niniejszej sprawie pas drogowy był zajmowany pomimo upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego zajęcie.
W załączniku zezwolenia z dnia [...] listopada 2001r. w pkt 11 strona została pouczona, że wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego pod parking należy złożyć co najmniej z trzymiesięcznym wyprzedzeniem. Pomimo tego pouczenia z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia skarżący wystąpił dopiero [...] kwietnia 2003r., a więc po upływie terminu zezwolenia, który minął [...] marca 2003r. Skarżący prowadzący działalność gospodarczą winien mieć świadomość terminów obowiązujących w zezwoleniu.
Przeoczenie terminu ważności zezwolenia przez skarżącego nie może, zdaniem sądu, usprawiedliwiać samowolnego zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, gdyż o konieczności posiadania zezwolenia skarżący miał świadomość, co zostało wyżej wykazane.
Pismem z dnia [...] stycznia 2004r. skarżący uzupełnił skargę podnosząc, że podstawą wyliczenia kary winno być 00,3 zł za m2, a nie 0,4 zł za m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego poglądu, gdyż kwota 0,4 zł za m2 wynika wprost z przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia § 8 ust. 3 i została zastosowana przez organ w sposób prawidłowy. Organ nie mógł zastosować w tym wypadku § 8 ust. 9 – gdyż ma on zastosowanie jedynie w wypadku zajęcia pasa drogowego pod parking na prawach wyłączności – a więc zgodnie z zezwoleniem, którego w niniejszej sprawie skarżący nie posiadał.
Biorą powyższe pod rozwagę, na zasadzie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.