Uzasadnienie
Pełnomocnik Zakładu Budowlanego "l." Spółka z o.o. w G. w i likwidacji, w dniu 8 lipca 2003 r. złożył do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wniosek o przyznanie odszkodowania z odsetkami ustawowymi w trybie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. art. 160 kpa.
Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania.
W dniu 25 sierpnia 2003 r. pełnomocnik powyżej określonego podmiotu gospodarczego złożył do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadniając go faktem niewystępowania tożsamości wniosków, wskutek których wydano odpowiednio decyzje administracyjne z dnia [...] maja 1998 r. ([...]) i z dnia [...]sierpnia 2003 r. ([...]).
Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika w sprawie przyznania odszkodowania występuje tożsamość spraw zakończonych powyżej określonymi decyzjami, a zmiana podstawy prawnej w tych decyzjach jest prawnie obojętna, ponieważ w obu sprawach zastosowanie ma art. 160 kpa. Zastosowanie tego przepisu - pomimo zmiany podstawy roszczenia - nie powoduje zmiany stanu faktycznego sprawy, pomimo wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia zezwolenia. Organ uznał, że żądanie zawarte we wniosku, którego dotyczy niniejsza decyzja jest tożsame z żądaniem zawartym we wniosku o przyznanie odszkodowania, wszczynającego postępowanie w sprawie odszkodowania, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...]maja 1998 r. nr [...].
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której pełnomocnik strony skarżącej wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zostało podniesione, że z zgodnie z doktryną i orzecznictwem, o sytuacji z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, tj. tożsamości dwóch spraw administracyjnych można mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1458/99). Wyrażona w wyroku teza ma charakter ogólnej oceny prawnej, wobec czego kwestionowanie jej przydatności przez organ jest bezpodstawne, gdyż stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie miał znaczenia przy wyjaśnianiu znaczenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Wniosek z dnia 8 lipca 2003 r. dotyczył tego samego podmiotu i przedmiotu, co postępowanie toczące się wcześniej.
Jednakże organ całkowicie bezpodstawnie odrzucił twierdzenie o istnieniu nowej podstawy faktycznej i prawnej. Poprzednie postępowanie w sprawie toczyło się w oparciu o art. 161 § 3 kpa, a jego podstawą faktyczną była szkoda poniesiona przez wnioskodawcę w wyniku uchylenia przyznanego zezwolenia ze względu na rzekomą potrzebę ochrony ważnych interesów Państwa. Odszkodowanie z art. 161 § 3 kpa przysługuje za szkodę wynikającą z cofnięcia stronie uprawnienia w trybie art. 161 § 1 kpa. Odszkodowanie należy się zatem w przypadku zgodnego z prawem cofnięcia uprawnienia. W niniejszej sprawie uprawnienie wnioskodawcy nie zostało ważnie cofnięte, gdyż decyzja w tym przedmiocie została uchylona wyrokiem NSA. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji ma skutek ex tunc, gdyż uchyloną decyzję należy traktować jako niebyłą. Oznaczało to, że uprawnienie wnioskodawcy istniało, lecz jedynie nie mogło być wykonywane ze względu na istnienie bezprawnej decyzji w okresie pomiędzy jej wydaniem a uchyleniem.
Wnioskodawca poniósł szkodę nie z powodu cofnięcia uprawnienia, co nie miało faktycznie miejsca, lecz na skutek niemożności korzystania z przysługującego mu uprawnienia ze względu na bezprawne działanie organu. W konsekwencji wniosek o przyznanie odszkodowania w trybie art. 161 § 3 kpa był niezasadny ze względu na sam brak przesłanki w postaci cofnięcia uprawnienia na podstawie art. 161 § 1 kpa. Podstawę prawną wniosku z dnia 8 lipca 2003 r. stanowił art. 60 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zaś faktyczną - poniesienie przez wnioskodawcę szkody na skutek wydania sprzecznej z prawem decyzji administracyjnej. W czasie wydania decyzji z dnia [...] maja 1998 r. sprawa nie była i nie mogła być rozpatrywana na podstawie tego przepisu, gdyż postępowanie i administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia nie było wówczas umorzone. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zaś niezbędną przesłanką powstania roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w tym przepisie.
Skoro zatem pierwszy wniosek o odszkodowanie był oparty na niewłaściwej podstawie prawnej, a przesłanki nowej podstawy prawnej zostały spełnione już po rozpatrzeniu pierwszego wniosku, to wniosek w niniejszej sprawie jako oparty na właściwej podstawie prawnej musi zostać merytorycznie rozpoznany.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 późn. zm.).
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadza się do odpowiedzi, czy między sprawą rozstrzygniętą przez Ministra Gospodarki decyzją ostateczną z dnia [...] maja 1998 r. nr [...]oddalającą wniosek o wypłatę odszkodowania, a sprawą która została wszczęta wnioskiem z dnia 8 lipca 2003 r. o przyznanie odszkodowania i rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją, zachodzi stosunek tożsamości.
Jak wynika z akt sprawy, Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w dniu [...] października 1996 r. wydał decyzje nr [...]oraz nr [...], którymi uchylił Zakładowi Budowlanemu "l." Sp. z o.o. z siedzibą w G. zezwolenia na limity zatrudnienia w celu realizacji przez to przedsiębiorstwo umowy o dzieło w [...]. Podstawą prawną decyzji był art. 161 § 1 kpa oraz § 3 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i kryteriów rozdziału limitu zatrudnienia pracowników polskich w celu realizacji umów o dzieło przez polskie podmioty gospodarcze w Republice Federalnej Niemiec (Dz. U. Nr 54, poz. 244). Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą decyzjami z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] i nr [...] utrzymał w mocy decyzje poprzedzające. Decyzje te stały się przedmiotem skargi złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 października 1997 r. uchylił zaskarżone decyzje w związku z naruszeniem przez organ procedury administracyjnej określonej w art. 7, 77 § 1, 161 § 1 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny, skargę w części dotyczącej wniosku o odszkodowanie odrzucił, bowiem organem właściwym do orzekania na zasadzie art. 161 § 3 kpa jest organ, który uchylił lub zmienił decyzję. Po takim rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego określony wcześniej podmiot gospodarczy złożył do Ministra Gospodarki wniosek o odszkodowanie, który decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. został oddalony. Minister Gospodarki, decyzją z dnia [...] maja 1998 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji i wydał w dniu [...]maja 1998 r. decyzję, którą ponownie oddalił wniosek o odszkodowanie.
Decyzja z dnia [...] maja 1998 r. stała się przedmiotem pozwu złożonego do Sądu Okręgowego w W. Wydział I Cywilny, który wyrokiem z dnia [...] grudnia 2001 r. sygn. akt [...]zasądził od Skarbu Państwa na rzecz Zakładu Budowlanego "l." Sp. z o. o. kwotę [...]zł z ustawowymi odsetkami z tytułu powstania szkody rzeczywistej, o której mowa w art. 161 § 1 i oddalił żądanie co do utraconych korzyści.
W wyniku złożonej apelacji, Sąd Apelacyjny w W. wyrokiem z dnia [...] lutego 2003 r. o sygn. akt [...]oddalił apelację. W uzasadnieniu podał m.in., że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 60 § 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego artykułu stronie, która poniosła szkodę służy odszkodowanie, od organu który wydal decyzję i przepis ten ma zastosowanie wtedy, gdy Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu:
- 1) uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie,
- 2) stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu.
Przesłankami odpowiedzialności Skarbu Państwa z art. 60 § 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest powstanie szkody, uchylenie zaskarżonej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponowne rozpoznanie sprawy przez organ administracji i umorzenie postępowania oraz związek przyczynowy pomiędzy szkodą a wydaniem zaskarżonej decyzji. Przesłanki te muszą zostać spełnione łącznie. Poza sporem jest, że w sprawie nie została wydana decyzja o umorzeniu postępowania, wobec niespełnienia tej przesłanki - nie może mieć zastosowania do rozstrzygnięcia sprawy art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Sąd Najwyższy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. o sygn. akt [...], odmówił przyjęcia kasacji do rozpoznania.
Powołując się na art. 60 ust. 1 pkt ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 160 kpa, pełnomocnik skarżącego złożył w dniu 8 lipca 2003 r. do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wniosek o przyznanie odszkodowania, w którym stwierdził, że wobec wydania przez organ w dniu [...]czerwca 2003 r. decyzji nr [...]o umorzeniu postępowania w przedmiocie wcześniej określonych zezwoleń zostały spełnione przesłanki przyznania odszkodowania, przewidziane w art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., którą następnie utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] września 2003 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wnioskowanego odszkodowania z przyczyn podanych na wstępie niniejszego uzasadnienia.
Organ, w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, powołał się na art. 156 § 1 pkt 3 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zastosowanie tego przepisu następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym.
W ocenie tożsamości sprawy trzeba badać zachowanie ciągłości regulacji prawnej w przypadku zmiany przepisów prawnych. Stan faktyczny sprawy musi być natomiast brany pod uwagę w ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy, lecz tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Nie wydaje się ani możliwe, ani potrzebne oczekiwanie, iż stan faktyczny będzie trwał długi czas niejako zamrożony we wszystkich jego elementach i szczegółach (B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 1996 r., str. 722-723).
O ile w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego nie kwestionuje, że występuje tożsamość podmiotów i przedmiotu sprawy, to twierdzi jednak, że nie zachodzi ona w zakresie tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.
Nie można zgodzić się z tym stanowiskiem, gdyż jak trafnie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę możliwość skorzystania z nowej podstawy prawnej roszczenia w związku ze zmianą stanu faktycznego nie uprawnia do dochodzenia roszczeń w zakresie szerszym, niż te które zostały zakończone ostateczną decyzją z dnia 14 maja 1998 r. Należy zgodzić się również z twierdzeniem organu, że zmiana zakresu roszczenia nie znajduje uzasadnienia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02 - Dz. U. Nr 170, poz. 1660, na który powołuje się pełnomocnik skarżącego, gdyż wyrok ten nie dotyczy szkód powstałych przed dniem 17 października 1997 r., tj. przed dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast decyzja na której zostało oparte roszczenie została wydana w dniu [...] lutego 1997 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy zasadniczej.
W celu uzupełnienia podać należy, że w wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 160 § 1 kpa w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.
Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 14 stycznia 1998 r. o przyznanie odszkodowania zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...]maja 1998 r. nr [...], która stała się przedmiotem pozwu, o którym powyżej.
Wniosek z dnia 8 lipca 2003 r. o przyznanie odszkodowania, skutkujący w wydaniem zaskarżonej decyzji był de facto żądaniem wydania przez ten organ następnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną i prawomocną decyzją, która pozostaje nadal w obrocie prawnym. Żądanie to należy uznać za całkowicie bezpodstawne i niedopuszczalne, ponieważ wydana w tych okolicznościach decyzja odmienna od wydanej byłaby dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.