Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Publicznych (GDDP) decyzją z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2001r. nr [...], którą na podstawie przepisów art. 36 i 40 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm., zwanej dalej ustawą o d.p.) oraz § 1 ust. 1, § 10 a), § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz. 33 ze zm.) nałożył na M.S. i K.S. – Firmę Handlowo – Usługową,,M." w K., zwanych dalej przedsiębiorcami, karę pieniężna w wysokości [...] zł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] B. – G. w km [...] strona prawa, poprzez ustawienie bez zezwolenia tablicy reklamowej o treści,, [...] materiały budowlano – metalowe, farby – lakiery, ceny fabryczne", jak również orzekł o przywróceniu naruszonego stanu pierwotnego tego pasa poprzez zdemontowanie tablicy reklamowej.
Kara została naliczona za okres od [...] maja 2001 r. do [...] lipca 2001 r. Wymiar reklamy ustalono podczas wizji w terenie w dniu [...] maja 2001 r. (2,5 m/1,0 m), stwierdzając, że jest ona zlokalizowana na skarpie drogi. [...] lipca 2001 r.,,podczas objazdu (...)" drogi stwierdzono, że reklama nie została usunięta z pasa drogowego. Stąd w/w okres naliczenia kary. Karę obliczono w następujący sposób:
- - powierzchnia reklamy: 2,5 m × 1,0 m = [...] m2,
- - ilość dni zajęcia pasa: 8 + 30 +13 = [...] dni,
- - opłata za dzień: [...] zł × 1,150 = [...] zł,
- - wysokość kary: [...]m2 × [...] zł × [...] × [...] = [...] zł.
GDDP podniósł w uzasadnieniu decyzji, powołując się na w/w przepisy, że zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządu drogi (§ 1 ust. 1 w/w rozporządzenia), zaś zgodnie z ustawą o d.p. za zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne i orzeka o przywróceniu go do stanu poprzedniego. Karę pieniężną pobiera się w wysokości 10 – krotnej opłaty za zajęcie pasa (§ 11 ust. 3 w/w rozporządzenia). GDDP podał też w uzasadnieniu decyzji, że za okres od [...] lipca 2001r. do czasu usunięcia reklamy zostanie naliczona odrębna kara. W decyzji z [...] sierpnia 2001 r. podkreślono też fakt powiadomienia strony o terminie i miejscu w/w wizji lokalnej.
Decyzją z [...] października 2001 r. nr [...] GDDP utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] sierpnia 2001 r., którą na podstawie art. 40 ust. 4 w/w ustawy o d.p. oraz § 1 ust. 1, § 10 a), § 11 ust. 3 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. nałożył na w/w przedsiębiorców karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie w/w pasa drogi poprzez umieszczenie w nim w/w tablicy reklamowej w okresie od [...] lipca 2001 r. do [...] sierpnia 2001 r. Karę obliczono w następujący sposób:
- - powierzchnia reklamy: 2,5 m × 1,0 m = [...]m2,
- - ilość dni zajęcia pasa: 18 + 6 =[...] dni,
- - opłata za dzień: 1,5 zł × 1,17 = [...] zł,
- - wysokość kary: [...]m2 × [...]zł x [...]× 10 = [...] zł.
GDDP nie podzielił argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniesiono zarzut usytuowania reklamy na terenie prywatnych działek jednego z przedsiębiorców – M.S. (chodzi o działki nr [...] i nr [...]). Według GDDP nie wykazano jak działki te są zlokalizowane w stosunku do drogi krajowej. W świetle natomiast ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872) na gruntach znajdujących się w istniejącym pasie drogowym z dniem 1 stycznia 1999 r. została ustanowiona własność Skarbu Państwa. Nadto numery działek podane są wg oznaczeń katastralnych, a nie wg aktualnego oznaczenia na obowiązującej mapie ewidencyjnej.
Przedsiębiorcy M. S. i K. S. zaskarżyli powyższe decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), wnosząc o ich uchylenie. Podkreślili, że decyzje dotyczą nieruchomości będących wyłączną własnością M. S. i jego żony J. S.. Decyzje są więc nieprawidłowe, gdyż nakładają karę za usytuowanie reklamy na nieruchomości stanowiącej ich własność. Powołali się w tym zakresie na odpis z księgi wieczystej KW [...], opis nieruchomości i mapę ewidencyjną z [...] lipca 1980 r. (mimo wskazania na dołączenie tych materiałów do skargi, w aktach sądowych materiały te nie występują).
Wg skarżących, wprawdzie GDDP podjęła działania,,zmierzające do tego, aby uzyskać na swoją własność tzw. pas przydrogowy (...)", jednak zmiana własności nie nastąpiła w wymagany przepisami sposób.
Skarżący podnieśli też zarzut błędnego określenia wymiarów tablicy reklamowej. Przyjęto bowiem [...] m/1 m, podczas gdy w rzeczywistości ma ona wymiary [...]m/1m.
W odpowiedzi na skargę wniesioną na obie w/w decyzje ostateczne, GDDP wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że sporną reklamę umieszczono na skarpie drogi, a więc,,bezsprzecznie znajdowała się w granicy pasa drogowego". Fakt, że nasyp drogi stanowi jej część składową jest oczywisty i nie wymaga udowodnienia. Zgodnie z art. 34 ustawy o d.p. odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu lub rowu powinna wynosić co najmniej 0,75 m. Z dokumentu sporządzonego przez geodetę, któremu zlecono odtworzenie granicy pasa drogowego, wynika, że druga (bardziej oddalona od drogi) podpora reklamy znajduje się w odległości [...] m od krawędzi jezdni, podczas gdy granica pasa drogowego znajduje się w odległości 7,5 m od krawędzi jezdni. Kwestie własnościowe nie były przedmiotem toczącego się postępowania, gdyż grunty znajdujące się w pasie drogowym z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (w trybie art. 73 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Zarzut błędnego wymierzenia tablicy został podniesiony dopiero w skardze do Sądu, w sytuacji gdy tablica została już usunięta i nie ma możliwości sprawdzenia pomiaru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Z dniem 1 stycznia weszły w życie:
- – ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a.,
- – ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a.,
- – ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p.
Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne.
W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się przed na podstawie p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.s.a.).
Skarga analizowana stosownie do wymienionych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych powodów, niż te, które legły u jej podstaw.
W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona. W szczególności uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Stosownie do w/w art. 40 ust. 4 ustawy o d.p. (w brzmieniu jej przepisów na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji), za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. W świetle natomiast § 11 ust. 3 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r., za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy, zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 10 a) rozporządzenia.
Z kolei wymieniony § 10 a) przewiduje, że za umieszczenie w pasie drogowym reklam, zarządca drogi pobiera opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat. Stawki opłaty za 1m2 powierzchni reklamy za każdy dzień zajęcia pasa określone zostały w ust. 3 § 10 a).
Punktem wyjścia przy określeniu wysokości kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy jest oprócz ustalenia powierzchni reklamy i liczby dni zajęcia pasa, ustalenie jednostkowej stawki kary za 1 m2 powierzchni, która to stawka jest dziesięciokrotnością odpowiedniej stawki opłaty przewidzianej w § 10 ust. 3 rozporządzenia.
W w/w pierwszoinstancyjnych decyzjach GDDP, poprzedzających zaskarżone w tej sprawie decyzje ostateczne, organ ten przyjął jednostkowe stawki opłaty podstawowej, służącej do obliczenia kary, w kwocie [...] zł za m2 powierzchni reklamy (dotyczy decyzji z dnia [...] lipca 2001 r.) oraz w kwocie [...] zł za m 2 powierzchni reklamy (dotyczy decyzji z [...] sierpnia 2001 r.). Tymczasem żadna z tych stawek nie wynika wprost z w/w § 10 a) ust. 3 rozporządzenia (por. tabelę objętą tym przepisem, w której wymienione zostały wszystkie stawki opłat w zależności od miejsca usytuowania reklamy). Pierwsza z wymienionych stawek jest rezultatem pomnożenia [...] zł przez [...], zaś druga rezultatem pomnożenia [...]zł przez [...]. W uzasadnieniach decyzji organ nie wyjaśnił podstaw prawnych zastosowania takiego właśnie sposobu obliczenia stawek opłat jednostkowych za dzień, służących następnie do obliczenia kary pieniężnej.
W szczególności nie podał przepisu, na podstawie którego zastosował w/w wskaźniki [...] i [...]. Jest to istotny mankament zaskarżonych decyzji i decyzji je poprzedzających. Uniemożliwia bowiem kontrolę tych decyzji przez Sąd pod katem prawidłowości ustalenia wysokości nałożonych kar pieniężnych. Skoro nie wiadomo do końca – na podstawie uzasadnień decyzji – z jakich dokładnie elementów składają się naliczone przez organ jednostkowe stawki kar, Sąd nie jest w stanie zweryfikować tych stawek, a w konsekwencji wypowiedzieć się co do poprawności obliczenia kar pieniężnych zastosowanych przez organ w zaskarżonych decyzjach – w kontekście obowiązujących przepisów ustawy i rozporządzenia wykonawczego oraz odpowiedzieć na pytanie, czy odpowiadają one prawu.
W tej sytuacji organ obowiązany jest w sposób precyzyjny wyjaśnić sposób ustalenia jednostkowych stawek kar przyjętych w decyzjach, z wymienieniem wszystkich elementów składowych i przytoczeniem przepisów prawa w tym względzie. Sąd nie może się bowiem domyślać intencji organu, gdyż kompetencje Sądu ograniczają się tu wyłącznie do kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem zgodności z prawem.
Sąd zwraca w tym miejscu jedynie uwagę, że gdyby ustalając jednostkowe stawki kar organ zastosował § 10 b) w/w rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. (zgodnie z tym przepisem stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i 10a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym RP,,Monitor Polski"), to w dotychczasowym orzecznictwie NSA konsekwentnie odmawiał w podobnych sprawach stosowania tego przepisu, uznając w szczególności, iż komunikat Prezesa GUS, w którym ogłaszane są kwartalne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, do którego odnosi się ten przepis, nie ma waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu Konstytucji RP. Nie może więc stanowić samoistnej podstawy do nałożenia obowiązku zapłaty kary w wysokości podwyższonej stosownie do tego wskaźnika. W takich sytuacjach Sąd stwierdzał nieważność decyzji.
Należy również odnotować, że przepis § 10 b) rozporządzenia już nie obowiązuje od 1 października 2002 r. Został bowiem uchylony przepisem § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 sierpnia 2002 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 150, poz. 1240).
Niezależnie od powyższego należy podnieść również niedostateczne – zdaniem Sądu – ustalenia pozostałych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności odnoszących się do usytuowania spornej reklamy i stosunków własnościowych dotyczących tego miejsca. W tej części zaskarżone decyzje są lakoniczne i nie wyjaśniają w sposób wyczerpujący tej problematyki, zwłaszcza na tle zarzutów skargi (będących powtórzeniem przez skarżących zajmowanego w sprawie stanowiska) sprowadzających się do stwierdzenia, iż sporna reklama została postawiona na gruncie stanowiącym własność prywatną jednego ze skarżących i jego żony, a nie w granicach pasa drogowego. W obliczu tych zarzutów organ obowiązany był szczegółowo, posiłkując się jednoznacznymi, możliwymi do sprawdzenia dowodami, wykazać te granice względem działek sąsiednich i określić w tym kontekście położenie reklamy. Znajdujący się w aktach administracyjnych zarys pomiarowy opracowany przez uprawnionego geodetę, bez szczegółowej analizy jego treści w kontekście zarzutów skarżących, która to czynność obciąża organ wydający decyzję, sam w sobie nie wyjaśnia wszystkich wątpliwości na tym tle. W każdym bądź razie jedynie ogólne odwołanie się do tego zarysu, to za mało żeby uznać, iż sprawa została przez organ administracji wyczerpująco wyjaśniona w obszarze ustaleń faktycznoprawnych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 211 i nast. p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.