Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 16 września 1992 r., II SA 438/92

Teza

Nie jest sprzeczne z prawem działanie organu uprawnionego do wydawania koncesji, jeśli w decyzji o przyznaniu koncesji określa granice tej koncesjonowanej działalności.

Uzasadnienie

Minister Przemysłu i Handlu po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Pracy "S.- Ch." w K. w sprawie ustalenia limitu sprzedaży hurtowej wyrobów spirytusowych w ilości 50 tys. litrów 100 proc. spirytusu - odmówił przyznania wnioskowanej wielkości limitu w 1992 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - organ koncesyjny może określić w koncesji podstawowe warunki wykonywania działalności gospodarczej, przy czym ustawa ta nie przewiduje wydania aktu normatywnego w sprawie określenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej. W tej sytuacji - jak podkreślono wszyscy zainteresowani prowadzeniem obrotu hurtowego wyrobami spirytusowymi w 1992 r. mieli możliwość zapoznania się z warunkami, jakie obowiązani są spełnić, aby takie uprawnienia uzyskać, bowiem zostały one podane do publicznej wiadomości w komunikacie Ministerstwa Handlu zamieszczonym w dzienniku "Rzeczpospolita" w dniu 3 października 1991 r. Jednym z zawartych tamże warunków było zadeklarowanie przez zainteresowane podmioty gospodarcze wykupienia minimum 500 tys. litrów 100 proc. spirytusu.

Podkreślono przy tym, że posiadane przez wnioskodawcę zezwolenie na prowadzenie w kraju obrotu hurtowego wyrobami spirytusowymi ważne jest wyłącznie z decyzją o przyznanym na dany rok limicie sprzedaży hurtowej tych wyrobów.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła wymieniona na wstępie Spółdzielnia, zarzucając rażące naruszenie prawa, a w szczególności przepisów art. 1 ust. 1 i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ i art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że warunek, aby zadeklarowana wielkość sprzedaży hurtowej wynosiła co najmniej 500 tys. litrów 100 proc. spirytusu nie może dotyczyć skarżącej spółdzielni, a jedynie podmiotów dopiero ubiegających się o koncesję. Spółdzielnia natomiast miała już koncesję udzieloną i to na czas nieograniczony. W zezwoleniu tym /koncesji/ enumeratywnie wyszczególniono obowiązki, jakie spoczywać miały na Spółdzielni z tytułu prowadzenia hurtowego obrotu wyrobami spirytusowymi. Wśród nich nie było zobowiązania sprzedawania minimalnej ilości - co najmniej 500 tys. litrów 100 proc. wyrobów spirytusowych. W zezwoleniu zobowiązano natomiast Spółdzielnię do "nieprzekraczania ilości sprzedawanych wyrobów spirytusowych, ustalonej odrębną decyzją Ministra Rynku Wewnętrznego". (...)

Skarżąca Spółdzielnia uważa, iż żądanie 10-krotnego zwiększenia obrotu wyrobami spirytusowymi jest sprzeczne z cytowanymi wyżej przepisami o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bowiem w konsekwencji prowadzi do wymuszania środkami administracyjnymi zwiększenia spożycia alkoholu. Podkreślono przy tym, że Spółdzielnia od ponad 40 lat prowadzi hurtową sprzedaż alkoholu i czyni to w sposób nienaganny.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Ministerstwa Przemysłu i Handlu wniósł o jej oddalenie z następujących przyczyn:

1. Zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego wyrobami spirytusowymi wydawane są wraz z decyzją określającą wysokość rocznego obrotu w tys. litrów 100 proc. alkoholu,
2. Uprawnienia do prowadzenia obrotu hurtowego wyrobami spirytusowymi podmiot gospodarczy nabywa dopiero po otrzymaniu decyzji określającej wielkość rocznej sprzedaży hurtowej i po wniesieniu stosownej opłaty skarbowej.
3. Podmiot gospodarczy, który nie otrzymał decyzji określającej wielkość sprzedaży hurtowej w 1992 r. nie może w tym roku prowadzić działalności w zakresie obrotu hurtowego wyrobami spirytusowymi, mimo posiadanego zezwolenia; nie oznacza to cofnięcia zezwolenia, lecz obowiązuje do zawieszenia wspomnianej działalności na okres, w którym zainteresowany podmiot nie posiada wymienionej na wstępie decyzji,
4. Przy wydawaniu zezwoleń na obrót hurtowy wyrobami spirytusowymi w 1991 r. jako punkt wyjścia przyjęto ustalony na ten rok plan sprzedaży tych wyrobów. Pierwsze zezwolenia i decyzje określające roczny limit sprzedaży wydano do momentu "wyczerpania" wielkości tego planu. W związku z tym, że część posiadających zezwolenie nie podjęła działalności gospodarczej - nastąpiło zahamowanie obrotu wyrobami spirytusowymi, koncesje wydawane były nadal, a decyzje określające wielkości sprzedaży hurtowej opiewały na symboliczne ilości, często odpowiadające zaopatrzeniu jednej placówki detalicznej. W ten sposób nastąpiło bardzo duże rozdrobnienie obrotu hurtowego. Część podmiotów gospodarczych, zwłaszcza spółdzielczych, posiadających kilka placówek detalicznych, wykupywało koncesje jedynie dla kumulowania marży hurtowej i detalicznej.

Sytuację taką uznano za nieprawidłową, konieczne więc było ustalenie zasad obrotu hurtowego wyrobami spirytusowymi na 1992 r., co też uczyniono w formie komunikatu prasowego. Wykorzystano przy tym doświadczenie z 1991 r., w którym mnożyły się "afery alkoholowe. W celu zapewnienia kontroli nad legalnością obrotu - podstawową koniecznością było ograniczenie ilości podmiotów gospodarczych uprawnionych do prowadzenia tej działalności, co było możliwe wyłącznie przez ustalenie stosunkowo wysokiego pułapu wielkości obrotu hurtowego, jaki zainteresowany podmiot gospodarczy byłby zobowiązany wykupić, aby uzyskać stosowne uprawnienie.

5. Obie ustawy będące podstawą wydania zezwoleń - koncesji na prowadzenie w kraju hurtowego obrotu napojami alkoholowymi nie zawierają bezwzględnej ochrony praw nabytych, w trybie tych ustaw. Świadczy o tym przepis art. 22 ustawy, który jednak nie jest precyzyjny, a w szczególności nie upoważnia do wydania aktu normatywnego w tej sprawie, a jednocześnie nie precyzuje w jakiej formie warunki te muszą być określone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa sąd administracyjny jest powołany do kontroli ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie pod kątem ich zgodności z prawem. Poza kognicją tego sądu pozostają więc kwestie związane z celowością tych decyzji oraz zasadami realizowanej w danym okresie polityki gospodarczej, o ile nie naruszają one przepisów prawa materialnego lub procesowego.

Założenia ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej oparte są na generalnej zasadzie wolności prowadzenia tej działalności /m.in. art. 1 ustawy/. Niemniej jednak - co jest oczywiste - pewne dziedziny życia gospodarczego muszą podlegać reglamentacji z punktu widzenia interesu gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwa państwa /art. 20 ust. 5 ustawy/ i dlatego ich przedmiot oraz zakres podlegają koncesjonowaniu na podstawie przepisów ww. ustawy.

W odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy podstawę uzyskania takiej koncesji stanowił nadto przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Dalsze ograniczenia w ramach uzyskanej już koncesji mogły też wynikać z przepisu art. 20 ust. 4 ustawy o działalności gospodarczej, który daje podstawę do określenia podstawowych warunków wykonywania działalności gospodarczej.

Taki też warunek został zawarty w zezwoleniu Ministra Rynku Wewnętrznego z dnia 12 stycznia 1991 r. dla skarżącej Spółdzielni, w którym zawarto postanowienie, że ilość wyrobów spirytusowych będących przedmiotem obrotu hurtowego przez wnioskodawcę ustalona będzie odrębną decyzją. Wbrew twierdzeniom zawarta w skardze ta klauzula nie precyzowała, czy organ koncesyjny ma określać maksymalną, minimalną czy też ściśle określoną ilość tego obrotu.

Z tego rodzaju decyzją wnioskująca Spółdzielnia zgodziła się, nie kwestionując jej treści, mimo pouczenia o takiej możliwości.

W tej sytuacji nie można zasadnie zarzucić organowi koncesyjnemu działania sprzecznego z prawem, jeżeli w decyzji precyzuje i podaje on konkretną ilość wyrobów spirytusowych w danym roku /uczyniono tak w 1991 r./ bądź też - odmawia decyzją przyznania wnioskowanej wielkości sprzedaży hurtowej wyrobów spirytusowych. Użycie w tej decyzji określenia "limit" nie miało znaczenia takiego, jakie nadaje się tam w skardze.

Jak to już wspomniano wyżej, określenie maksymalnych, minimalnych lub konkretnie określonych wielkości obrotu należy do sfery zasad realizowanej polityki gospodarczej, a więc celowości decyzji, co leży poza zasięgiem kontroli sądu.(...)

Przepis art. 20 ust. 4 ustawy o działalności gospodarczej zawiera - jak to już była mowa powyżej - klauzulę ogólną pozwalającą kształtować podstawowe warunki koncesjonowania działalności gospodarczej w sposób elastyczny - zgodny z interesami gospodarczymi państwa. Z punktu widzenia poprawności legislacyjnej można mieć zastrzeżenia co do takiej konstrukcji przepisów powszechnie obowiązujących, bowiem ich realizacja umożliwia także pewną dowolność w działalności administracji. Jest o jednak postulat de lege ferenda i nie może skutecznie podważać sytuacji de lege lata.

Takie zarzuty naruszenia przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie są zasadne, bowiem ograniczenie ilości podmiotów uprawnionych do hurtowego handlu wyrobami spirytusowymi nie ma wpływu na plan sprzedaży napojów alkoholowych, który ustalony jest przez Radę Ministrów na każdy rok /art. 8 ust. 1 ustawy/.

Nie stwierdzając zatem, aby zaskarżona decyzja była sprzeczna z prawem, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 207 par. 5 Kpa.