Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] czerwca 2003r. M. S. zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o udzielenie zgody na odstępstwa w stosowaniu niektórych organizacyjnych, technicznych i technologicznych warunków weterynaryjnych w zakresie uboju, rozbioru, przetwórstwa mięsa oraz produkcji mięsa mielonego. Stosownie do wymogów określonych w przepisach art. 9 ust 2 ustawy z dnia 14 lutego 2003r. o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 52 poz. 450) strona w ślad za wnioskiem nadesłała harmonogram działań dostosowawczych oraz postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] lipca 2003r., z którego wynika, że zakład został zaliczony do kategorii C oraz że stopień dostosowania zakładu do wymagań unijnych wynosi około 50%
Decyzją z dnia [...] września 2003r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi udzielił M. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Mięsny "[...]" zgody na odstępstwa w stosowaniu niektórych organizacyjnych, technicznych i technologicznych warunków weterynaryjnych w zakresie uboju zwierząt oraz rozbioru mięsa i określił termin wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych do dnia 30 kwietnia 2004r.
W uzasadnieniu podano między innymi, że maksymalny termin wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych wynika z art. 9 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 2003r. o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 52 poz. 450).
Z dniem 1 maja 2004 r. wejdzie w życie Traktat Akcesyjny, podpisany dnia 16 kwietnia 2003r. w Atenach, zawierający enumeratywny katalog zakładów (Załącznik nr XII), które będą objęte okresami przejściowymi na dostosowanie do wymagań strukturalnych. Zakład Mięsny "[...]" nie jest wymieniony w tym katalogu, a zatem będzie musiał spełnić z dniem 1 maja 2004r. wszystkie organizacyjne, techniczne i technologiczne warunki weterynaryjne, wynikające z przepisów prawa polskiego i prawa Unii Europejskiej. Mając na uwadze powyższe określono termin wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych do dnia 30 kwietnia 2004r.
Od powyższej decyzji odwołała się M. S., wskazując, iż decyzja jest kontrowersyjna a jej uzasadnienie niejasne. Podniosła również sprawę klasyfikacji zakładu, realizacji nowych zadań inwestycyjnych oraz gromadzenia w tym celu środków finansowych.
Decyzją z dnia [...] października 2003r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podał między innymi, że art. 9 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 2003r. o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 52, poz. 450) stanowi, że wdrożenie harmonogramu działań dostosowawczych powinno nastąpić do dnia 31 grudnia 2007r. - dla podmiotów wykonujących działalność w zakresie uboju zwierząt, rozbioru, przetwórstwa mięsa, produkcji mięsa mielonego. Konstrukcja tego przepisu wskazuje zatem, że określony w tym przepisie termin jest terminem maksymalnym. Jednakże minister właściwy do spraw rolnictwa w drodze uznania może określić termin krótszy.
Mając na uwadze, że z dniem 1 maja 2004r. wejdzie w życie Traktat Akcesyjny, który zawiera enumeratywny katalog zakładów (Załącznik nr XII), które będą objęte okresami przejściowymi na dostosowanie do wymagań strukturalnych, a Zakład Mięsny "[...]" nie jest wymieniony w tym katalogu, należało określić termin do dnia 30 kwietnia 2004r. Wobec powyższego argumentacja strony skarżącej nie może zostać uwzględniona, a zatem należało orzec jak w sentencji.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. S. zwana dalej skarżącą. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazała, że decyzja jest pozbawiona podstawy prawnej, a przy jej wydawaniu doszło także do naruszenia przepisu art. 9 ustawy z dnia 14 lutego 2003r., stanowiącego podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Podniosła, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Minister powinien kierować się wyłącznie obowiązującym prawem. Opierając je na załączniku do Traktatu Akcesyjnego z Unią Europejską, który nie wszedł jeszcze w życie i nie jest nawet do końca pewne, czy rzeczywiście wejdzie w życie, Minister naruszył również przepis art. 6 k.p.a., nakazujący działanie organów administracji publicznej wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Wyłączną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia winien stanowić przepis art. 9 ustawy z dnia 14 lutego 2003r.
Jego niezastosowanie stanowi jego naruszenie. Minister rozstrzygając na podstawie załącznika do nieobowiązującej umowy międzynarodowej nie tylko wydał decyzję bez podstawy prawnej, ale również podważył sens istnienia wskazanego powyżej przepisu.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wskazał, iż Traktat Akcesyjny wchodzi w życie z dniem 1 maja 2004r., jednakże organy władzy państwowej podejmując decyzje w obecnie obowiązującym stanie prawnym muszą mieć na uwadze postanowienia tego Traktatu. W przeciwnym razie decyzja wydana przed dniem 1 maja 2003r. pozostawałaby po tej dacie w sprzeczności z przepisami prawa Unii Europejskiej, które będą wówczas obowiązywać wprost w Rzeczpospolitej Polskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej argumentów uznać należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Art. 9 ustawy z dnia 14 lutego 2003r. o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 28 marca 2003r.) dopuszcza możliwość odstąpienia od stosowania niektórych organizacyjnych, technicznych i technologicznych warunków weterynaryjnych.
Zgodnie z powyższym przepisem minister właściwy do spraw rolnictwa określa terminy wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych i dla podmiotów wykonujących działalność w zakresie uboju zwierząt, rozbioru i przetwórstwa mięsa, produkcji mięsa mielonego i wyrobów mięsnych oraz ich składowania ostatecznym terminem wdrożenia jest 31 grudnia 2007r.
Powyższa regulacja oznacza, że minister wydając stosowną decyzję nie może wyznaczyć terminu dłuższego do wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych niż 31 grudnia 2007r.
Taka konstrukcja w/w przepisu "dopuszcza się możliwość" wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie są wydawane na zasadzie uznania administracyjnego.
Zakres kontroli sądowej tego typu decyzji sprowadza się do badania dopuszczalności i granic uznania bez wkraczania w kwestie ich celowości.
Wyznaczenie terminu wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych nie oznacza dowolności. Minister nie może rozstrzygać w tym zakresie dowolnie, ale powinien kierować się okolicznościami i przesłankami, które uzasadniają długość określonego terminu.
Organ może stosować przepisy konkretnej ustawy tylko dla osiągnięcia celów społecznych, dla których dany akt prawny został wydany. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy dla innych celów, nawet jeżeli, zdaniem organu, interes publiczny tego wymaga.
Organ wydając decyzję jest obowiązany stosować obowiązujący system prawny, jak również mieć na względzie zobowiązania, ustalenia i umowy międzynarodowe.
Celem ustawy z dnia 14 lutego 2003r. o zmianie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej oraz niektórych innych ustaw było dostosowanie przepisów polskiego porządku prawnego do uregulowań unijnych.
Załącznik do Traktatu Akcesyjnego wytyczał kierunek działania ministra właściwego do spraw rolnictwa, który podejmując decyzję w obowiązującym porządku prawnym musiał mieć na względzie postanowienia tego traktatu. Uznanie organu było więc zdeterminowane umowami międzynarodowymi i sytuacją faktyczno-prawną, w tym polityczną, związaną z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. W sytuacji wydania decyzji z pominięciem tych unormowań po dacie 1 maja 2004r. decyzja pozostawałaby w sprzeczności z przepisami Prawa Unii Europejskiej.
W przedmiotowej sprawie kryterium figurowania na liście zakładów, które otrzymują okres przejściowy na dostosowanie do wymagań UE, tj. w załączniku XII Traktatu Akcesyjnego determinowało określone uznanie administracyjne.
Niesłuszny jest zatem zarzut skarżącej naruszenia art. 2 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a. i wydania decyzji bez podstawy prawnej. Podstawę tę stanowi art. 9 ustawy z 14 lutego 2003r., zaś unormowania Traktatu Akcesyjnego wskazywały i zarazem ograniczały zakres uznania organu.
Jak wynika z akt sprawy zakład skarżącej został zaliczony do kat. C. Formalne przeprowadzenie kategoryzacji zakładów miało miejsce od grudnia 2001r. do końca stycznia 2002r. Do tego celu został wykorzystany kwestionariusz sporządzony w oparciu o wymogi określone w dyrektywie Rady 92/46/EWG. Na ostateczne zakwalifikowanie zakładu do kategorii B1, B2 lub C miała wpływ deklaracja kierującego zakładem, czy odpowiednio:
- 1) podejmie działania mające na celu eliminację uchybień do czasu akcesji,
- 2) nie zdąży z dostosowaniem zakładów do dnia przystąpienia Polski do UE,
- 3) rezygnuje z dostosowania do nowych przepisów i zakończy działalność przed akcesją.
Zakłady zakwalifikowane do kategorii B2 zamieszczone zostały w załączniku XII do Traktatu Akcesyjnego z określeniem terminu wdrożenia harmonogramu działań dostosowawczych; zakłady zaliczone do kategorii C nie zadeklarowały podjęcia działań dostosowawczych. Zakłady B1 miały możliwość być dodatkowo ujęte w załączniku XII, na zasadach uzgodnionych z Komisją Europejską.
Zgodnie z rozdziałem I pkt 1 lit. e załącznika XII B Traktatu Akcesyjnego, Komisja Europejska dopuszcza rozszerzenie lub zmniejszenie listy zakładów, które otrzymają okres przejściowy.
Rozszerzenie tej listy może nastąpić w formie decyzji Komisji Europejskiej, bowiem z dniem 1 maja 2004r. ustawa z dnia 14 lutego 2003r. stała się nieaktualna. Może mieć to miejsce pod dokonaniu wspólnej oceny zakładów kategorii B1 przez polskie służby weterynaryjne i Komisję Europejską. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Główny Lekarz Weterynarii oraz Komisja Europejska uzgodniły latem 2003r. wspólnie kryteria, jakie muszą spełniać zakłady, które planowały dostosowanie do wymagań UE przed przystąpieniem Polski do UE oraz mogły ubiegać się o dodatkowe okresy przejściowe. Kryteria te są następujące:
- 1) dostosowanie zakładu na dzień 30 czerwca 2003r. w wysokości co najmniej 50%,
- 2) zakład o strukturze przemysłowej, zaliczony do kategorii B1,
- 3) usunięcie braków strukturalnych wpływających na stan sanitarno-higieniczny, jak na przykład krzyżowanie się dróg technologicznych,
- 4) zaopiniowanie harmonogramu poprzedzone wizytą powiatowego lekarza weterynarii i sprawdzone przez wojewódzkiego lekarza weterynarii,
- 5) spełnienie wszystkich wymagań sanitarno-higienicznych,
- 6) okres na ukończenie dostosowania nie może być dłuższy niż 12 miesięcy od dnia akcesji.
Nadto Komisja Europejska ustaliła, że w zależności od liczby i charakteru uchybień stwierdzonych w zakładach wnioskujących o dodatkowe okresy przejściowe, udzielone przez Komisję odstępstwa mogą być przyznane na okres 6, 9 lub 12 miesięcy.
Wydając zaskarżoną decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozważył zarówno interes społeczny i słuszny interes strony, kierując się wymienionymi powyżej kryteriami. Zakład Mięsny "[...]" został zakwalifikowany do kategorii C, a zatem nie mógł znaleźć się na liście zakładów, które mogą otrzymać okres przejściowy, po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej.
Skarżąca nie wykazała, że podjęła działania mające doprowadzić do wpisania jej na listę znajdującą się w załączniku nr XII do Traktatu Akcesyjnego, a miała taką możliwość jak wszystkie zakłady tej branży.
Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawnych. Skarżąca stawiając decyzji zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. nie uzasadniła swojego stanowiska w tym zakresie. Uznać zatem należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada wymogom art. 107 k.p.a., choć zauważyć należy, iż treść uzasadnienia jest skondensowana. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż nie uniemożliwiło to kontroli decyzji dokonywanej przez Sąd. Jak wskazano już powyżej uznanie administracyjne wobec określonej konstrukcji przepisu ustawy było możliwe, organ nie przekroczył granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również prawidłowo, choć skrótowo, uzasadnił wybór danego rozstrzygnięcia sprawy.
Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.