Uzasadnienie
Decyzją (...) z dnia 23 listopada 2001 r. Dyrektor Oddziału Wschodniego w (...) Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych nałożył na "G." S.A. w W. karę pieniężną w wysokości 27.040,00 za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 17 o powierzchni 130 m2 w okresie od 15.10.1999 r. do 9.11.1999 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona prowadziła roboty ziemne w okresie od 15.10.1999 r. do 9.11.1999 r. zajmując powierzchnię gruntu 130 m2. Z protokołu oględzin sporządzonego w dniu 9.11.1999 r., szkicu robót w pasie drogowym drogi Nr 17, protokołu przesłuchania strony z dnia 23.01.2000 r., kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 oraz wypisu z ewidencji gruntów zaewidencjonowanych pod nr 135.314-390/97 z dnia 31.01.2000 r. w Starostwie Powiatowym w Ś. wynika, że roboty prowadzone były na działce Nr 16/1 będącej własnością Skarbu Państwa zajętej pod drogę krajową Nr 17.
Ponadto organ wskazał, że załączone przez stronę pisma szczegółowo określające warunki ułożenia gazociągu stanowią dowód na okoliczność wydania przez zarządcę drogi zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów nie związanych z gospodarką drogową. Zezwolenie to nie upoważnia jednak do zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót nie związanych z gospodarką drogową. Przed przystąpieniem do robót ziemnych należało uzyskać zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, która by szczegółowo określała cel zajęcia, okres zajęcia, wielkość powierzchni zajmowanego odcinka, sposób zabezpieczenia drogi, warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu, wysokość opłat i termin ich uiszczenia. Wydanie w 1997 roku przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z umieszczeniem gazociągu, a więc urządzenia nie związanego z gospodarką drogową, byłoby przedwczesne, gdyż roboty związane z umieszczeniem gazociągu wykonywane były przez "G." S.A. w W. dopiero w 1999 r., a więc po przeszło 2 latach od dnia wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na umieszczenie gazociągu w pasie drogowym drogi Nr 17.
Wobec okoliczności, iż prowadząc inwestycję "G." S.A. w W. każdorazowo występował do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z umieszczeniem gazociągu, organ uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego przez stronę. Strona dysponując bowiem uzgodnieniami i zezwoleniami związanymi z inwestycją, znając tryb postępowania w przypadku zajęcia pasa drogowego, przystąpiła do wykonania robót mając - zdaniem organu - pełną świadomość naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych.
Wysokość opłaty organ naliczył zgodnie z par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, w myśl którego stawka opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego dla drogi krajowej wynosi 0,80 zł. Organ ustalił 26 dniowy okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Od powyższej decyzji "G.", na podstawie art. 127 par. 3 Kpa, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji z uwagi na brak przesłanek do nałożenia kary.
We wniosku strona podniosła, że wykonywała gazociąg wysokiego ciśnienia wraz z inwestycjami towarzyszącymi zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym przez Urząd Miejski w Ś. dnia 29.06.1998 r. (...). Ponadto podniosła, że roboty prowadziła w zarezerwowanym pasie terenu, a nie w pasie drogowym.
"G." S.A. w W. zarzucił także naruszenie par. 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, w związku z zastosowaniem niewłaściwej stawki przewidzianej w tym przepisie, wskazując, że stawkę określoną w par. 8 ust. 2 rozporządzenia w wysokości 0,80 zł. za każdy dzień zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego stosuje się do jezdni, torowisk i ciągów pieszych. Do pozostałych elementów pasa drogowego stosuje się stawki zmniejszone o połowę. Strona zarzuciła ponadto naruszenie art. 107 par. 1 i 3 Kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie wyliczenia zasad kary.
Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia 11 stycznia 2002 r. (...) utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 listopada 2001 r. W uzasadnieniu podkreślił, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy roboty prowadzone były przez stronę w pasie drogi krajowej, strona zaś nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na ich prowadzenie. Miejsce robót nie znajdowało się w zarezerwowanym pasie terenu, gdyż taki pas znajduje się poza granica pasa drogowego. Granice te w płaszczyźnie poziomej wydzielone są geodezyjnie i pokrywają się z liniami rozgraniczającymi drogę, zaś sama działka Nr 16/1 stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie zarządcy drogi. Powołując się na art. 4 oraz 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych organ orzekający wskazał, że definicja pasa drogowego nie pozbawia charakteru pasa drogowego tych jego odcinków, na których brak jest zadrzewień, bądź obiektów lub urządzeń wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy i nie czyni ich zarezerwowanym pasem terenu w rozumieniu art. 35 ustawy o drogach publicznych.
Generalny Dyrektor Dróg Publicznych podkreślił, że przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych regulują w sposób precyzyjny warunki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, ochroną i utrzymaniem dróg. Zgodnie art. 40 ust. 1 prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W zezwoleniach tych zarządca drogi określa m.in. termin zajęcia pasa drogowego oraz nalicza stosowne opłaty. W myśl art. 40 ust. 4 za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Organ ma więc obowiązek pobrania kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie.
Stosownie do par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie w wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty, naliczonej na podstawie par. 8 ust. 1, 2 i 3, podwyższonej o ryczałt za utrudnienie w ruchu ustalony na podstawie par. 8 ust. 6 rozporządzenia.
Załączone przez stronę uzgodnienia i warunki wydane m.in. przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w (...) nie upoważniały strony do zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z umieszczeniem urządzeń i obiektów nie związanych z gospodarka drogową i przed przystąpieniem do robót ziemnych należało uzyskać zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, która by szczegółowo określała cel zajęcia, okres zajęcia, wielkość powierzchni zajmowanego odcinka, sposób zabezpieczenia drogi, warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności, wysokość opłat i termin ich uiszczania. Skoro więc strona dysponując uzgodnieniami i zezwoleniami związanymi z prowadzoną inwestycją, znając tryb postępowania w przypadku wejścia z robotami w pas drogowy, nie posiadając wymaganego prawem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, przystąpiła do wykonywania robót w pasie drogowym, to organ przyjął, iż doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego uzasadniającego wymierzenie kary pieniężnej.
Decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 11 stycznia 2002 r. "G." S.A. w W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, iż teren, na którym prowadzono roboty drogowe nie stanowił pasa drogowego w znaczeniu prawnym.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Pojęcie pasa drogowego w znaczeniu prawnym, w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zostało określone w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./. Według tego przepisu pod pojęciem "drogi" lub "pasa drogowego" rozumie się wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.
Z tej normatywnej definicji "pasa drogowego" wypływa wniosek, iż ów pas jest rozumiany w systemie prawnym w kategoriach funkcjonalnych. Innymi słowy istota pasa drogowego jest ściśle powiązana z ruchem drogowym, jego prowadzeniem i zabezpieczeniem. Wynika to wprost z powołanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Funkcjonalną definicję "pasa drogowego" potwierdzają także przepisy art. 40 ust. 1 i 6 ustawy o drogach publicznych wskazujące wyraźnie, że prowadzenie robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go "na prawach wyłączności", a także "w celach innych niż transportowe" wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, oraz że zajmujący pas drogowy jest obowiązany "zapewnić bezpieczne warunki ruchu" i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.
Z istotą pasa drogowego został ściśle powiązany system kar za jego bezprawne zajęcie. To, że prawodawca wprowadził wysokie kary administracyjne za zajęcie pasa drogowego nie wynika z faktu, że w ten sposób chroni pas drogowy jako przedmiot należący do określonego podmiotu będącego zarządcą drogi lub do podmiotu będącego właścicielem działki gruntu, na którym dany pas jest zlokalizowany, lecz z faktu, że bezprawne zajęcie pasa drogowego narusza takie wartości prawem chronione, jak "bezpieczne warunki ruchu" czy "prowadzenie i zabezpieczenie ruchu". Celem ochrony prawnej - w świetle przedstawionych przepisów - jest zatem wspomniane bezpieczeństwo i organizacja ruchu drogowego, czemu rzeczywiście przeczy ewentualna ingerencja w pas drogowy osób nieuprawnionych.
Oznacza to, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, że nie każda działka, która została wyodrębniona geodezyjnie i która należy do zarządcy drogi publicznej będzie mogła korzystać z przymiotu "pasa drogowego" w znaczeniu przepisów o drogach publicznych, nawet wówczas, gdy przez taką działkę przechodzi droga publiczna. O tym czy mamy do czynienia z zajęciem pasa drogowego, czy też innego terenu należącego do zarządcy drogi, nie może decydować jedynie stwierdzenie, że zajęto działkę o określonym numerze ewidencyjnym przeznaczoną, zdaniem zarządcy drogi, na wykonywanie zadań związanych z budową lub utrzymywaniem dróg publicznych. Przedmiotem omawianej ochrony administracyjno-prawnej /kar administracyjnych/ nie jest bowiem ochrona posiadania działek należących do zarządców dróg publicznych. Taka ochrona należy do innych dziedzin prawa.
Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają jaka powinna być szerokość pasa drogowego. Jest to spowodowane szczególnymi warunkami danej drogi, ale nie oznacza to, że o szerokości tego pasa można decydować dowolnie. Pewne wskazówki w tym zakresie zawierają przepisy art. 34 i art. 43 ustawy o drogach publicznych stanowiąc, że odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w ustawie powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m, oraz że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej co najmniej 10 m w przypadku terenu zabudowanego i 25 m poza tym terenem.
Skoro zatem przepisy ustawy dozwalają na usytuowanie obiektów budowlanych we wskazanych minimalnych odległościach od dróg publicznych, to nie można przyjąć, że poprzez dowolne ustalenie szerokości pasa drogowego można ograniczać stosowanie tych przepisów. Szczególnie w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest wymierzenie kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wykazania, że zajęto pas drogowy w rozumieniu funkcjonalnym, bo do takiego właśnie rozumienia pasa drogowego nawiązują powołane przepisy o drogach publicznych. Wskazanie przez organ administracji publicznej jedynie, że dla celów robót budowlanych zajęto wyodrębnioną geodezyjnie działkę gruntu należącą do zarządcy drogi jest niewystarczające do uznania, że zajęto "pas drogowy" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W rozpoznanej sprawie organy orzekające w sprawie ustaliły, że roboty prowadzone były na działce Nr 16/1 będącej własnością Skarbu Państwa zajętej pod drogę krajową Nr 17, stwierdzając arbitralnie, że miejsce tych robót nie znajdowało się w zarezerwowanym pasie terenu, gdyż taki pas znajduje się poza granica pasa drogowego. Granice te w płaszczyźnie poziomej wydzielone są geodezyjnie i pokrywają się z liniami rozgraniczającymi drogę, zaś sama działka Nr 16/1 stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie zarządcy drogi. Powołując się na art. 4 oraz 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych organy orzekające wskazały ponadto, że definicja pasa drogowego nie pozbawia charakteru pasa drogowego tych jego odcinków, na których brak jest zadrzewień, bądź obiektów lub urządzeń wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy i nie czyni ich zarezerwowanym pasem terenu w rozumieniu art. 35 ustawy o drogach publicznych.
Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Organ ma więc obowiązek pobrania kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie.
Tak więc w rozpoznanej sprawie organy administracji orzekające ograniczyły się jedynie do ogólnych rozważań nad prawną definicją pasa drogowego oraz uznały bez bliższego uzasadnienia, że wspomniana działka Nr 16/1 jest tożsama z pasem drogowym w znaczeniu przepisów o drogach publicznych. Skoro zatem roboty ziemne były prowadzone na terenie tej działki, to były prowadzone - zdaniem organów - na terenie pasa drogowego, a to już uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej.
Takie rozstrzygnięcie sprawy przez organy orzekające Naczelny Sąd Administracyjny uznał za rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów o postępowaniu wyjaśniającym i dowodowym /art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/ i orzekł jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
O kosztach /pkt 2 sentencji/ orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.