Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2003r. Pan A. H. zwrócił się z wnioskiem do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu – dojazdu z drogi E-7 do drogi dojazdowej wytyczonej dla działek nr A, B, C, D, E – droga dojazdowa wytyczona jest jako odrębna działka i ma nr F. Wnioskodawca we wniosku podkreślił, że w/w działki nie posiadają dojazdu z drogi E-7 i nie przylegają do żadnej innej drogi umożliwiającej korzystanie z tych działek.
Decyzją z dnia [...] lipca 2003r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wyraził zgody na wykonywanie przedmiotowego zjazdu.
W dniu [...] lipca 2003r. Pan A. H. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu podkreślił, że uzależnienia wyrażenia zgody na budowę zjazdu od likwidacji zjazdu już istniejącego nie jest zgodne z prawem.
Decyzją z dnia [...] października 2003r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał między innymi, że: droga krajowa nr 7, do której jest przyległa przedmiotowa działka nr F, zalicza się do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Powyższe nie oznacza, jakby się na pozór wydawało, że w razie wystąpienia sytuacji, o której mowa w tym przepisie po wyrazie "gdy", zarządca drogi ma zawsze obowiązek udzielenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi klasy GP, ponieważ - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/2000 (nie publ.) - przez zwrot: "gdy brak innej możliwości dojazdu" należy rozumieć również taką sytuację, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogowej na nieruchomościach sąsiednich.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy trudno byłoby się dopatrzyć istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za uwzględnieniem żądania strony, ponieważ istnieje możliwość ustanowienia na rzecz przedmiotowej działki, a więc pośrednio i dla działek z nią graniczących, służebności drogowej na działce nr D która ma już zapewniony zjazd z drogi krajowej nr 7. Takie ustalenie organu pozwala na wyprowadzenie wniosku o niedopuszczalności wykonania przedmiotowego zjazdu, w przeciwnym bowiem razie oznaczałoby to naruszenie wspomnianego wyżej nader surowego przepisu prawa powszechnie obowiązującego i wymogów związanych z klasą drogi krajowej nr 7, co w konsekwencji przyczyniłoby się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza że jego natężenie (11650 poj./dobę - dane z roku 2000) należy zaliczyć do bardzo dużych w skali kraju. Dlatego też wyważając słuszny interes w sprawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dał pierwszeństwo ważnemu interesowi publicznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego i który - jak wykazano wyżej - byłby zagrożony w przypadku zadośćuczynienia żądaniu strony, nad interesem indywidualnym. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w swoich wyrokach.
W ocenie organu istnieje możliwość wykonania przedmiotowego zjazdu, ale pod warunkiem, że będzie on stanowił wspólny zjazd dla działek nr A, B, C, D, E i G i że dotychczasowy zjazd na działkę nr D ulegnie likwidacji, bo jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II S.A. 188/99 (nie publ.), oczywiste jest, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zaakceptowanie takiego rozwiązania, które czyniłoby zadość wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, wymagałoby jednak złożenia przez wszystkich właścicieli ww. działek stosownego wspólnego wniosku, który zawierałby również zobowiązanie do likwidacji istniejącego zjazdu.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Pan A. H. zwany dalej skarżącym. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu podał między innymi, że jest współwłaścicielem działek A, B, F, D. Do GDDKiA zwrócił się o wyrażenie zgody na urządzenie jednego zjazdu do wszystkich tych działek. Jedyną drogą pozwalającą dojechać do tych działek jest droga krajowa E-7 i nie jest to wynikiem sytuacji wynikłej ostatnio, ale od czasu, kiedy powstała droga E-7, a równolegle z zakwalifikowaniem jej do trasy szybkiego ruchu nie urządzono drogi zbiorczej.
Uzasadnienie decyzji [...] we wstępie sugeruje jakoby skarżący żądał zgody na zjazd do jednej działki. Chodzi mi o jeden zjazd do drogi dojazdowej jaką jest w tym celu wytyczona działka F. Wytyczenie tej drogi świadczy, że również skarżący zadbał wraz z urzędnikami wymienionymi wcześniej o interes społeczny, jakim jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wytyczenie drogi dojazdowej ma tą zaletę, że skarżący może występować o zgodę tylko o jeden zjazd a nie o dwa, trzy lub cztery.
Proponowane rozwiązanie zadośćuczynienia prośbie skarżącego pod warunkiem likwidacji istniejącego zjazdu jest niewykonalne. Właściciele nie wyrażają zgody, skarżący nie ma żadnego tytułu prawnego. Nie ma też zgody właścicieli działki E na ustanowienie na niej służebności drogowej (działka użytkowana rolniczo). Poza tym, w dobie przywracania prostych, przejrzystych stanów własnościowych gruntów, likwidacji nieprawnych zaszłości w tym względzie proponowane rozwiązanie sprawę komplikuje. Czyż nie prościej wydać zgodę bez takich ograniczeń, jak to Zarząd Dróg wydał dla działek sąsiednich?
Wyprowadzony wniosek przez GDDKiA o "niedopuszczalności" wykonania przedmiotowego zjazdu dyskryminuje skarżącego w stosunku do właścicieli działek sąsiednich.
Wystarczy zwykła obserwacja i rozmowy z właścicielami działek pobliskich, a mających zjazdy z drogi E-7, że im GDDKiA przeszkód nie stwarzała. Powstawały i powstają bez potrzeby odwoływania się do autorytetu Sądu.
Zjazdy te powstawały i powstają w bardzo bliskiej odległości od siebie, rozdziela je tylko mur oporowy a niektóre działki posiadają dwa zjazdy.
Uznaniowość GDDKiA nie może różnicować obywateli wg prawa. Nie jest także dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, któraby naruszała konstytucyjne prawa obywatela (wyrok NSA z 26-XI-1991 II SA 937/91).
Skarżący nadmienia, że gdyby nie to, że w pasie drogowym trasy E-7 biegnie rów przydrożny korzystałby z działki bez fatygowania w tej sprawie GDDKiA i angażowania autorytetu Sądu. Żądane przez niego uprawnienie, to zgoda na ułożenie w tym rowie dwóch zgodnych z polska normą przepustów, zasypanie ich do poziomu pobocza i utwardzenie.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał między innymi, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy podniesione zarzuty i argumenty nie są zasadne, ponieważ:
- 1. zarówno wydzielenie działki nr F w m. S., jak i wcześniej dokonane podziały działki pierwotnej nr H i działek z niej powstałych były podyktowane powiązaniami rodzinnymi skarżącego z właścicielami działki nr H i nie uwzględniały możliwości wykorzystania istniejącego zjazdu na działkę pierwotną (obecnie nr D) dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej nowo wydzielanych działek. Powoływanie się skarżącego na ważny interes społeczny, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, świadczy o jego wiedzy i przekonaniu, że każdy nowy zjazd z drogi stanowi dodatkowe źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,
- 2. skarżący nie sprecyzował, o jakie zjazdy mu chodzi, dlatego organowi trudno było przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie została naruszona zasada równości obywateli wobec prawa. Ponadto organ wyjaśnia, że zgodnie z art. 29 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), w wypadku modernizacji drogi, którą stanowią również wspomniane przez skarżącego i przeprowadzone na zlecenie zarządu drogi roboty nawierzchniowe, przebudowa zjazdu z drogi (np. utwardzenie jego jezdni), który jest częścią drogi, należy do zarządu drogi.
Zarzut, że przy załatwianiu przedmiotowej sprawy nastąpiło naruszenie przepisów określających terminy załatwiania spraw, w zasadzie jest trafny, ale w ocenie organu nie miało to wpływu na wynik sprawy.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawy (Dz.U. Nr 153, poz.1271), w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w mniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.s.a (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Zgodnie z art. l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Z zebranych w sprawie materiałów wynika, że wydzielenie działki na której miałby być wykonany zjazd tj. działka nr F w m. S. związane było z powiązaniami rodzinnymi skarżącego.
Działki o nr A i B zostały nabyte przez skarżącego i jego małżonkę na mocy aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] listopada 1994r., natomiast działka nr F została również nabyta w drodze darowizny aktem notarialnym z dnia [...] maja 2002r. na współwłasność z małżonkami B. Do chwili złożenia wniosku o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu na działkę nr F skarżący przez blisko 9 lat bez przeszkód korzystał z działek A i B, a więc korzystał z istniejącego zjazdu na działkę D stanowiącą własności teściów. Co prawda na rozprawie skarżący podniósł, że w chwili obecnej ze zjazdu może korzystać tylko pieszo, a samochód zostawia przed bramą, to jednak zdaniem Sądu nie uzasadnia konieczności wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu.
Jak trafnie zauważył organ istnieje możliwość wykonywania przedmiotowego zjazdu, ale pod warunkiem, że będzie on stanowił wspólny zjazd dla działek nr A, B, C, D, E i G, a dotychczasowy zjazd na działkę nr D ulegnie likwidacji.
Powyższe stanowisko organu znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 31 marca 1999r. II SA 188/99 "oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowy. Zaakceptowanie takiego rozwiązania, które czyniłoby zadość wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, wymagałoby jednak złożenia przez wszystkich współwłaścicieli w/w działek stosownego wspólnego wniosku, który zawierałby również zobowiązanie do likwidacji istniejącego zjazdu".
W przedmiotowej sprawie dwa zjazdy byłyby blisko siebie, a więc w ocenie składu orzekającego powyższy pogląd jest całkowicie uzasadniony.
Jeżeli chodzi o zarzut skarżącego, że inne osoby otrzymywały zgodę na wykonanie zjazdu, to nie został w żaden sposób sprecyzowany. Skarżący przedłożył na rozprawie zdjęcia dokumentujące powyższe zjazdy, ale nie zostały one w żaden sposób opisane, a więc trudno stwierdzić, gdzie te zjazdy się znajdują. Ponadto należy podkreślić, że Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego.
Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący nie zamieszkuje w Szydłowcu, a więc tu gdzie domaga się wykonania zjazdu z drogi krajowej, tylko w P. na ulicy [...]. Podnoszony przez skarżącego zarzut, że nie jest sąsiadem pracowników Zarządu Dróg i dlatego otrzymał odmowę wykonania zjazdu nie został w żaden sposób przez skarżącego udowodniony.
Art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. Nr 71, poz. 838 z 2000r.) stanowi podstawę prawną wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi. Wyrażenie zgody bądź jej odmowy następuje w formie decyzji administracyjnej.
Decyzja ta wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co zostało zresztą potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 200lr. sygn. akt, II SA 1219/2000 (nie publ.) "decyzja wydawana na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd".
To, że decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza, iż organ działa w sposób dowolny. Wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości."
Droga krajowa nr 7 (Szosa [...]), przy której miałby być usytuowany zjazd należy do dróg klasy GP, tak więc zjazd na nią może być wykonany jedynie w sytuacjach wyjątkowych, tylko wtedy, gdy nie istnieje możliwość innego dojazdu do nieruchomości, brak jest także możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że obok nieruchomości, na której miał być wykonany zjazd istnieją nieruchomości posiadające taki zjazd. Ponadto proponowany zjazd usytuowany byłby przy istniejącym zjeździe do działki sąsiedniej, co w sposób oczywisty zmniejszyłoby płynność ruchu drogowego oraz wpłynęło na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Droga krajowa nr 7 jest drogą klasy GP – tj. drogą główną ruchu przyspieszonego. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może – z wyłączeniem innych osób – korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Takim ograniczeniem określonym przez ustawę, jest art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.
Tak więc – jak trafnie stwierdzono w zaskarżonej decyzji – dojazd do przedmiotowej działki może odbywać się poprzez ustanowienie drogi koniecznej. Sprawy te rozpoznaje sąd powszechny.
Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 1996r. sygn. akt II SA 3268/95 - prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,
Natomiast w wyroku z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II S.A. 1118/01 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że- podział działki pierwotnej, do której był zapewniony bezpośredni dostęp do drogi krajowej, na nowo wydzielone działki, bez rozwiązania problemu dojazdu do tej drogi, stwarza dla właścicieli działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego.
Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.