Uzasadnienie
Naczelnik Gminy w O. przeznaczył do sprzedaży nieruchomość rolną Państwowego Funduszu Ziemi, stanowiącą działkę nr 82 o powierzchni 6,00 ha, położoną we wsi T., o czym w dniu 4 października 1982 r. wywiesił stosowne ogłoszenie.
Wnioski o nabycie gruntów złożyli: Gerard K. o działkę o powierzchni 2,5-3 ha, Mieczysław P. - o 2 ha, Ryszard P. o 6 ha i Marian A. - o 6 ha.
Samorząd wiejski wsi T. na posiedzeniu w dniu 18 listopada 1982 r. jednogłośnie wypowiedział się za przyznaniem powyższej działki Gerardowi K. i Mieczysławowi P. - każdemu po połowie.
Naczelnik Gminy O. decyzją z dnia 6 grudnia 1982 r. ustalił Gerarda K. kandydatem na nabywcę części działki nr 8 o powierzchni 3,50 ha i Mieczysława P. na nabywcę pozostałej części, to jest 2,50 ha, wnioski zaś Ryszarda P. i Mariana A. załatwił odmownie. Od powyższej decyzji odwołał się Marian A., wnosząc o przyznanie mu działki nr 82 w całości.
Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda Olsztyński decyzją ostateczną nr WBG-GZ-4613/452/82/83 z dnia 17 stycznia 1983 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, motywując tym, że żadna ze stron nie korzystała z pierwszeństwa nabycia powyższej działki, przy czym Marian A. ma trudności z zagospodarowaniem własnych gruntów, a zaskarżona decyzja zgodna jest z opinią samorządu wiejskiego.
Od decyzji ostatecznej Marian A. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że w 1978 r. nabył od innego rolnika gospodarstwo o powierzchni 12,20 ha i chciał się wyspecjalizować w hodowli trzody chlewnej. Naczelnik natomiast żądał prowadzenia hodowli bydła mlecznego i wobec odmowy Mariana A. nie udzielał mu żadnej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa i nabyciu niezbędnego sprzętu. Uważa, że w ogóle nie jest akceptowany w tym środowisku i z tego powodu opinia samorządu wiejskiego była stronnicza. Ponadto w zaskarżonej decyzji błędnie oceniono jego wyniki gospodarcze, przyjmując, że sprzedał produktów rolnych jednostkom gospodarki uspołecznionej za kwotę 177.000 zł. Tak było w 1981 r. natomiast w 1982 r. sprzedał za kwotę 477.000 zł, osiągnął więc najlepsze wyniki produkcyjne spośród wszystkich zgłoszonych kandydatów. Podkreślał, że jest młodym rolnikiem i wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Olsztyński podał, że całość zgromadzonych w aktach dowodów wskazywałaby, iż decyzje organów administracji państwowej I i II instancji, podjęte z uwzględnieniem opinii zebrania wiejskiego, są zasadne i nie noszą cech dowolności. Z drugiej strony jednak istnieją zasady pierwszeństwa określone w par. 7 ust. 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 23 poz. 205/. O ile pkt 1-4 i 6, określające pierwszeństwo, są zrozumiałe i logiczne, o tyle pkt 5 /młodzi rolnicy/, oderwany od jakichkolwiek kryteriów obiektywnych, nasuwa sporo wątpliwości. Nie do przyjęcia jest przecież, aby dziś, kiedy szczególnie ważną jest efektywność gospodarowania, przechodzić do porządku nad tym podstawowym kryterium i sprzedawać grunty państwowe osobom, które nie mogą poradzić sobie z gruntami posiadanymi i wydzierżawiają je innym do uprawy, oferują gospodarstwo niedawno nabyte do sprzedaży, nie mają siły pociągowej /ani ciągnika, ani konia/, maszyn i urządzeń, ograniczając się do uprawy przez SKR itp., ale są młodymi rolnikami. Przepis powyższy wymaga wykładni sądowej, dlatego przekazuje sprawę do rozpoznania, nie zgłaszając żadnego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Decyzje organów administracji państwowej zostały wydane na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz.U. nr 17 poz. 71 ze zm./ oraz par. 7 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 23 poz. 205/. Stosownie do par. 7 ust. 2 tego zarządzenia pierwszeństwo nabycia państwowych nieruchomości rolnych przysługuje m.in. młodym rolnikom /pkt 5/. Przepis par. 8 ust. 2 stanowi, że za młodego rolnika uważa się nabywcę, który nie przekroczył 35 lat życia, a jeśli chodzi o młode małżeństwo, gdy przynajmniej jeden z małżonków nie przekroczył 35 lat życia.
Spośród trzech rolników zainteresowanych nabyciem spornych gruntów /Ryszard P. niekorzystnej dla niego decyzji nie skarżył/, dwaj z nich: Gerard K. i Marian A. są młodymi rolnikami /Mieczysław P. ma lat 53/. Poza tym żadnej ze stron nie przysługuje - przewidziane w przepisach prawa obowiązujących w chwili wydania zaskarżonej decyzji - pierwszeństwo nabycia państwowych nieruchomości rolnych.
Zaskarżona decyzja, w części dotyczącej ustalenia Gerarda K. kandydatem na nabywcę 3,50 ha, zgodna jest z par. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 cytowanego zarządzenia. pozostaje więc do rozważenia, czy ustalenie Mieczysława P. kandydatem na nabywcę 2,50 ha z pominięciem młodego rolnika, jakim jest skarżący, nie narusza tych przepisów. Otóż należy stwierdzić, że par. 7 ust. 2 omawianego zarządzenia, regulujący kwestie pierwszeństwa w nabyciu państwowych nieruchomości rolnych, nie może być traktowany w oderwaniu od innych przepisów, w szczególności zaś od przepisu par. 7 ust.
- Faktycznie bowiem par. 7 ust. 2 ma w porównaniu z ust. 1 charakter wtórny, pochodny. Przy ustaleniu bowiem kandydatów na nabywców państwowych nieruchomości rolnych należy przede wszystkim mieć na względzie, czy osoby ubiegające się o nabycie takich nieruchomości mogą być - stosownie do warunków określonych w przepisach kodeksu cywilnego - nabywcami nieruchomości rolnych, czy też nie /par. 7 ust. 1/ i dopiero po stwierdzeniu, że dane osoby tym warunkom odpowiadają, ustala się, czy i którym z nich - stosownie do par. 7 ust. 2 - przysługuje pierwszeństwo nabycia tych nieruchomości /mając przy tym na względzie kryteria i kolejność określone w tym przepisie/.
Z przepisów kodeksu cywilnego oraz z przepisów aktów prawnych wydanych na jego podstawie wynika z kolei, że intencją ustawodawcy jest tworzenie indywidualnych gospodarstw rolnych silnych ekonomicznie, rokujących perspektywy dalszego rozwoju i prawidłowego racjonalnego gospodarowania, zdolnych do towarowej produkcji rolnej. Stąd też wynika troska ustawodawcy wyrażona w tych przepisach, by własność gospodarstwa rolnego nabywały osoby o odpowiednich kwalifikacjach, wieku, stanie zdrowia, dające najlepszą gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa /por. m.in. art. 160 par. 1, art. 163 par. 1, art. 164, art. 214 par. 1, 4 i 5, art. 1059 pkt 1, art. 1065 par. 1, art. 1069, art. 1071-1073 Kc oraz par. 1 ust. 3, par. 6 ust. 3 i par. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych - Dz.U. 1983 nr 19 poz. 86/. Troska ta znajduje wyraz w przepisach szeregu innych ustaw /por. np. art. 4 ust. 3 i art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin - Dz.U. nr 40 poz. 268/. Z przepisów tych wynika, że należy tworzyć i rozwijać gospodarstwa rolne zdolne do towarowej produkcji rolnej. W konsekwencji tego nabywcą nieruchomości rolnej może zostać jedynie osoba, która gwarantuje utworzenie i prowadzenie takiego gospodarstwa rolnego, przy czym podstawę do oceny zdolności do towarowej produkcji rolnej powinny stanowić przedstawione przez nabywcę zamierzenia co do kierunków i sposobu gospodarowania, z uwzględnieniem w szczególności obszaru i położenia nieruchomości, rodzaju gruntów oraz przewidzianego rodzaju produkcji, kwalifikacji nabywcy do prowadzenia gospodarstwa rolnego w dostosowaniu do wybranej specjalizacji produkcji oraz zasobów środków trwałych i siły roboczej.
Z materiałów sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 12,20 ha, o wysokiej klasie bonitacji gruntów, które nabył w 1978 r. od innego rolnika. Gospodarstwo to doprowadził do dewastacji, ma duże zadłużenie w Banku Spółdzielczym /618.600 zł/, nie wykorzystaną chlewnię, nie potrafi całego areału gruntów zagospodarować i część ich wydzierżawia innym rolnikom, a część leży odłogiem. Całość prac związanych z uprawą gruntów od orki do zbioru wykonuje za pośrednictwem SKR. Ma małe pogłowie bydła i trzody chlewnej oraz osiąga niską sprzedaż produktów rolnych jednostkom gospodarki uspołecznionej /w 1979 r. - 34.318 zł, w 1980 r. - 134.310 zł, w 1981 r. - 156.635 zł/. Jak sam twierdzi, nie potrafi osiągnąć zadowalających wyników w gospodarstwie, a ponieważ /poza rolniczymi/ ma kwalifikacje tokarza-ślusarza - zamierza podjąć pracę w przemyśle i dlatego zwrócił się do Naczelnika Gminy o zezwolenie na sprzedaż swego gospodarstwa Włodzimierzowi S., informując, że w ramach rozliczeń za gospodarstwo nabywca oferuje mu swoje mieszkanie spółdzielcze w B. Zezwolenie na sprzedaż gospodarstwa rolnego skarżący otrzymał w dniu 30 kwietnia 1982 r., po czym w dniu 10 października 1982 r. złożył wniosek o nabycie dalszych 6 ha gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Z powyższego wynika, że aczkolwiek skarżący ma teoretycznie kwalifikacje rolnicze, jednak nie potrafi gospodarstwa rolnego prowadzić w sposób racjonalny. W tej sytuacji dalsze zwiększenie powierzchni gospodarstwa rolnego skarżącego byłoby z gospodarczego punktu widzenia wręcz szkodliwe dla interesu społecznego. Ponadto skarżący nie tylko nie ma planów co do kierunków i sposobu gospodarowania w przyszłości, ale gospodarstwo swe w najbliższej przyszłości zamierza sprzedać innemu rolnikowi. Wyższa sprzedaż produktów rolnych w 1982 r. /na kwotę 477.358 zł/, - na co się powołuje - nie może być uznana za osiąganie należytych wyników produkcyjnych ani za prawidłowe prowadzenie gospodarstwa rolnego, gdy bowiem uwzględni się wszystkie okoliczności sprawy oraz stan gospodarstwa skarżącego, kwota sprzedaży osiągnięta w 1982 r. świadczy raczej o wyprzedaży związanej z zamierzoną likwidacją gospodarstwa rolnego i przeniesieniem się skarżącego do B. W tej sytuacji istnieją podstawy do przejęcia, że skarżący nie odpowiada warunkom określonym w przepisach kodeksu cywilnego, wymaganym przy nabyciu nieruchomości rolnej. Skoro warunki z par. 7 ust. 1 cytowanego zarządzenia nie zostały przez skarżącego spełnione, nie ma znaczenia okoliczność, o której mowa w par. 7 ust. 2 pkt 55 tego zarządzenia, że jest młodym rolnikiem.
Mieczysław P. ma gospodarstwo własne mniejsze od podstawowej normy obszarowej, osiąga dobre wyniki produkcyjne, ma wyższe niż skarżący pogłowie inwentarza, maszyny rolnicze, własną siłę pociągową, a sporne grunty graniczą bezpośrednio z jego siedliskiem. Został ponadto pozytywnie zaopiniowany przez czynnik społeczny. Przydzielenie mu spornej działki przyczyni się do jego upełnorolnienia.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i nie nosi cech dowolności. Skarga nie mogła więc być uwzględniona i na podstawie art. 207 par. 5 Kpa należało ją oddalić.