Uzasadnienie
Minister przekształceń własnościowych decyzją z 30.12.1994 r. odmówił podmiotom zagranicznym Dawidowi H. i Michaelowi M. wydania zezwolenia na objęcie nowych udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym Spółki "D.C. Ltd" z siedzibą w G. W uzasadnieniu podał że minister przekształceń własnościowych wspólnie z ministrem sprawiedliwości ustalił zasady wydawania podmiotom z udziałem zagranicznym zezwoleń na prowadzenie działalności polegającej na świadczeniu usług prawnych. Według tych zasad, niezbędną przesłanką wydania zezwolenia na świadczenie usług prawnych jest, iżby zainteresowany podmiot zagraniczny posiadał uprawnienia do świadczenia pomocy prawnej w kraju macierzystym. Ponadto świadczenie pomocy prawnej powinno być jedynym, wyłącznym przedmiotem działalności spółki. Wnioskodawcy będący podmiotami zagranicznymi nie mają uprawnień do świadczenia pomocy prawnej w swych macierzystych krajach. Jest to istotną przeszkodą w uzyskaniu zezwolenia, nawet jeżeli sami nie zamierzają świadczyć usług tego rodzaju.
Ponadto przedmiot działalności Spółki "D.C. Ltd" wykracza poza świadczenie usług prawnych i spółka ta nie zamierza ograniczyć swej działalności wyłącznie do świadczenia usług prawnych. Z tego też względu wniosek o wydanie zezwolenia nie odpowiada ustalonym zasadom udzielania takich zezwoleń.
Zdaniem ministra przekształceń własnościowych, zezwolenie podmiotom zagranicznym, które nie posiadają uprawnień w zakresie świadczenia pomocy prawnej, na objęcie udziałów w spółce świadczącej taką pomoc stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego w Polsce, co godziłoby w interesy gospodarcze państwa. Przeciwko wydaniu zezwolenia przemawiały również negatywne opinie wydane w tej sprawie przez Ministerstwo Sprawiedliwości oraz Naczelną Radę Adwokacką.
Decyzję tę zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka "D.C. Ltd", wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia prawa. Zarzuciła, że minister przekształceń własnościowych odmawiając zezwolenia na objęcie udziałów powołał się na niespełnienie przez wnioskodawców warunków określonych drogą międzyresortowych uzgodnień, które nie mają charakteru przepisów prawa, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Minister powołał się co prawda na art. 17 pkt 1 ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym, jednakże nie wykazał należycie, iż objęcie przez podmioty zagraniczne dodatkowych udziałów w spółce zagrażałoby interesom państwa, a zatem wykroczył poza granice uznania administracyjnego.
Zaskarżona decyzja narusza ponadto przepisy prawa procesowego. Minister bez podstawy prawnej poddał wniosek o udzielenie zezwolenia opiniowaniu przez podmioty do tego nie upoważnione, uzależniając treść rozstrzygnięcia od treści tych opinii.
W odpowiedzi na skargę minister przekształceń własnościowych wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że ustawodawca pozostawił organowi wydającemu decyzję całkowitą swobodę co do ustalenia, jakie dziedziny działalności spółki mogłyby ewentualnie zagrażać interesowi gospodarczemu państwa. Minister korzystając z tej swobody uznał, że objęcie udziałów w spółce zajmującej się m.in. świadczeniem pomocy prawnej przez podmioty zagraniczne, które nie mają stosownych kwalifikacji do świadczenia tego typu usług stanowiłoby realne zagrożenie dla interesu gospodarczego państwa. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący powołania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na negatywne opinie Ministerstwa Sprawiedliwości i korporacji prawniczych. Stanowiska tych podmiotów nie warunkowałyby treści rozstrzygnięcia. Przywołano je jedynie po to, aby wyjaśnić, jak organ wydający decyzję interpretował pojęcie interesu gospodarczego państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Minister przekształceń własnościowych powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na ustalone w trybie porozumienia międzyresortowego zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie przez podmioty z udziałem zagranicznym działalności, polegającej na świadczeniu pomocy prawnej. W istocie organ administracyjny odmówił skarżącej wydania pozwolenia na objęcie udziałów z tego względu, że wniosek o wydanie pozwolenia nie odpowiada warunkom ustalonym w tych "zasadach".
Według konstytucyjnej i kodeksowej zasady praworządności /art. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 Kpa/ podstawą działania organów administracji państwowej są przepisy prawa powszechnie obowiązującego, do których nie można zaliczyć "zasad", które przytoczono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. "Zasady" te można co najwyżej traktować jako kryteria dokonywanej przez organ administracyjny oceny, czy nie zachodzą negatywne przesłanki wydania pozwolenia, określone w art. 17 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym. Wydając zaskarżoną decyzję, minister przekształceń własnościowych powołał się ponadto na wspomniany art. 17 tej ustawy, mówiący o odmowie wydania zezwolenia, jeżeli podjęcie przez spółkę działalności zagrażałoby interesom gospodarczym państwa i dlatego zarzut baraku podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest uzasadniony.
Nie można natomiast zaakceptować stanowiska ministra, według którego korzysta on, na mocy upoważnienia ustawodawcy, z całkowitej swobody w zakresie ustalenia, jakie dziedziny działalności spółki mogłyby ewentualnie zagrażać interesowi gospodarczemu państwa, w szczególności, że kwestią pozostawioną swobodnemu uznaniu ministra jest przyjęcie, iż objęcie udziałów w spółce zajmującej się świadczeniem pomocy prawnej przez podmioty zagraniczne, nie mające stosownych kwalifikacji prawniczych uzyskanych w kraju macierzystym, stanowiłoby realne zagrożenie dla interesu gospodarczego państwa.
Trzeba bowiem zauważyć, że przepis art. 17 ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym, określający negatywne przesłanki wydania zezwolenia, nie pozostawia organowi miejsca na działanie według uznania. W myśl art. 17 pkt 1 organ odmawia wydania zezwolenia, jeżeli podjęcie przez spółkę działalności zagrażałoby interesom gospodarczym państwa. Minister nie odróżnia uznania administracyjnego od przysługującego mu praw oceny stanu faktycznego /działalności spółki/ z punktu widzenia zagrożenia interesów państwa.
Ustawodawca, posługując się nieokreślonym pojęciem interesu gospodarczego państwa, wymaga od organu administracyjnego stosującego ten przepis sprecyzowania jego znaczenia w kontekście rozpatrywanej sprawy. Jeżeli organ administracyjny dochodzi do przekonania, iż w konkretnym przypadku działalność wymagająca zezwolenia zagrażałaby interesom gospodarczym państwa, zobowiązany jest odmówić wydania zezwolenia. Nie działa więc według uznania, ponieważ przepis art. 17 ustawy nie pozostawia mu wyboru rozstrzygnięcia. odróżnienie działania według uznania od działania polegającego na zastosowaniu pojęć nieokreślonych ma znaczenie z punktu widzenia ustalenia zakresu kontroli sądowej. W przypadku uznania administracyjnego decyzja co do wyboru jednego z możliwych rozstrzygnięć w zasadzie pozostaje poza taką kontrolą. Inaczej przedstawia się sprawa decyzji zawierającej ocenę stanu faktycznego przy użyciu pojęć nieokreślonych. Kontrola sądowa sięga tu dalej. Sąd kontroluje bowiem zarówno prawidłowość ustaleń stanu faktycznego, jak i jego ocenę. Bada, czy organ właściwie odkodował wolę ustawodawcy i właściwie ją w tym konkretnym przypadku zastosował.
Kontroli Sądu podlega zatem dokonana przez organ administracyjny wykładnia pojęcia "zagrożenia interesu państwa" i jego odniesienie do spółki, która zamierza część swoich nowych udziałów przeznaczyć do objęcia przez jej dwóch pracowników - cudzoziemców.
Sąd podziela wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że w interesie gospodarczym państwa mieści się zabezpieczenie prawidłowego funkcjonowania pomocy prawnej dla obywateli i jednostek prowadzących działalność gospodarczą w Polsce.
Nie można dopatrzeć się jednakże przyczynowo - skutkowego ani logicznego związku pomiędzy poziomem usług prawniczych świadczonych przez skarżącą a objęciem niewielkiej części jej udziałów przez dwóch jej pracowników. Ci dwaj pracownicy - cudzoziemcy nie są prawnikami i nie zamierzają w ogóle wykonywać tego rodzaju czynności. Wykonują inne wysoko kwalifikowane i dozwolone zajęcia w ramach działalności spółki, wykraczającej szeroko poza świadczenie usług prawniczych.
Można bronić poglądu, że interes gospodarczy państwa wymaga, aby pomoc prawna była świadczona przez podmioty wyspecjalizowane a więc takie, dla których tego rodzaju działalność jest działalnością podstawową. Regułą tą nie można się jednak posługiwać w sposób mechaniczny i bezrefleksyjny.
Ze względu na powszechnie akceptowany społeczny podział pracy, w firmach prawniczych nie spotyka się wyłączne prawników. Trudno więc zrozumieć, dlaczego udziałowcem takiej spółki mógłby zostać cudzoziemiec - prawnik, a nie mógłby nim np. być, również potrzebny w jej działalności - tłumacz czy specjalista od marketingu.
Wedle kryteriów przyjętych przez ministra przekształceń własnościowych objęcie udziałów przez pierwszego z nich byłoby zgodne z interesem gospodarczym państwa, natomiast na skutek objęcia części udziałów przez drugiego, działalność spółki zagrażałaby tym interesom.
Jeszcze większe wątpliwości budzi stawianie spółce z udziałem zagranicznym, prowadzącej legalnie szeroko zakrojoną działalność doradczą w zakresie prywatyzacji, przekształceń własnościowych, zarządzania i inwestycji łącznie z poradnictwem prawnym, warunków uzależniających objęcie niewielkiej części udziałów przez dwóch pracowników - cudzoziemców, nie będących prawnikami od ograniczenia jej działalności tylko do świadczenia pomocy prawnej i od zmiany przez zainteresowanych pracowników wykonywanego zawodu na zawód prawniczy.
Sens tego rozumowania jest zbyt mało czytelny, iżby można było je zaakceptować bez bardziej szczegółowych wyjaśnień ze strony ministra przekształceń własnościowych.
Z tych wszystkich powodów skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 208 Kpa orzekł, jak w sentencji.