Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 sierpnia 1989 r. Naczelnik Gminy R. ustalił skarżącego kandydatem na nabywcę trzech działek gruntów PFZ o pow. 1,33 ha, negatywnie załatwił wniosek zainteresowanego Tadeusza O. dotyczący 0,40 ha tych gruntów oraz wnioski dwóch innych rolników pragnących nabyć te grunty w całości. W uzasadnieniu decyzji naczelnik powołał się na pozytywną dla skarżącego opinię miejscowej organizacji samorządu rolniczego i względy gospodarcze jednocześnie podkreślając, że skarżący użytkuje te grunty bezumownie.
W odwołaniu od tej decyzji zainteresowany wniósł o jej uchylenie bądź zmianę w sposób umożliwiający mu nabycie przynajmniej 0,40 ha dzierżawionej od dwóch lat łąki i zwrócił uwagę na kilkakrotne zgłoszenie w urzędzie gminy samowolnego objęcia przez skarżącego w posiadanie całości sprzedawanych gruntów.
Dyrektor wydziału dnia 18 października 1989 r. uchylił decyzję naczelnika i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem rozważenia celowości sprzedaży zainteresowanemu części gruntów /działka o pow. 0,40 ha leżała w ciągu komunikacyjnym wpływającym na funkcjonowanie jego gospodarstwa/ bądź zbycia wszystkich działek w drodze przetargu.
W toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ I instancji skarżący złożył do akt egzemplarz umowy dzierżawy - bez daty jej sporządzenia - zawartej między nim a byłym właścicielem spornych gruntów na czas nie określony i wyjaśnił, że nie doceniał wcześniej jej wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy. Na rozprawie administracyjnej zorganizowanej dnia 27 listopada 1989 r. w urzędzie gminy zainteresowany poinformował o chęci nabycia całości sprzedanych gruntów. Obecny na rozprawie sołtys Stanisław R. oświadczył, że w ostatnim roku przed przekazaniem tych działek Państwu za emeryturę przez ich właściciela użytkowali je częściowo zainteresowany i jeszcze jeden rolnik. W rezultacie tych ustaleń z dnia 18 grudnia 1989 r. naczelnik ustalił skarżącego kandydatem na nabywcę całości gruntów jako osobę, której przysługuje prawo pierwokupu z art. 695 par. 2 Kc. Jednocześnie naczelnik odmówił sprzedaży tych gruntów zainteresowanemu.
Odwołując się od decyzji naczelnika zainteresowany podkreślił, że skarżący w zmowie z pracownikami urzędu gminy posługuje się fikcyjną umową dzierżawy gruntów, których nie był faktycznym użytkownikiem i wniósł o uchylenie decyzji jako stronniczego rozstrzygnięcia.
W postępowaniu odwoławczym przesłuchano szereg świadków, w tym aktualnego sołtysa wsi Józefa O. i miejscowych rolników: Jerzego S., Irenę M. i Stanisława F. Sołtys zeznał, że o żadnej umowie dzierżawy między skarżącym a byłym właścicielem działek nic nie wie, w 1986 r. działki te użytkował sam właściciel, w następnym roku pasły się na nich krowy Stanisława F. zainteresowanego i skarżącego, natomiast od 1988 r. działki te uprawia skarżący. Wymienieni rolnicy też nie wiedzieli o umowie dzierżawy i wyjaśnili, że były właściciel spornych gruntów nie będąc w stanie osobiście ich użytkować korzystał z pomocy innych rolników, którzy płacili mu za możliwość dokonywania zbiorów płodów rolnych. Na przykład w 1988 r. za zbiór siana i wypas bydła syn Stanisława F. i zainteresowany zapłacili mu 12 i 30 tys. zł. Okoliczności te potwierdziła także żona skarżącego Irena K. Po dokonaniu tych ustaleń dyrektor wydziału w dniu 27 kwietnia 1990 r. uchylił decyzję organu I instancji, odmówił uznania skarżącemu prawa pierwokupu tych działek z tytułu złożonej przez niego umowy ich dzierżawy i orzekł skierowanie nieruchomości do zbycia w formie przetargu. W ocenie dyrektora powyższe ustalenia łącznie z brakiem opatrzenia datą umowy dzierżawy sporządzonej - wbrew ustabilizowanym zwyczajom w środowisku wiejskim - bez świadków i zgłoszenia w urzędzie gminy, prowadzą do wniosku, że umowa ta została sporządzona znacznie później i mogła być załączona do akt dopiero po uchyleniu pierwszej decyzji naczelnika. Niezależnie od tego umowa nie była zawarta na okres dłuższy niż trzy lata. Okoliczności sprawy przemawiają za potrzebą skorzystania z przetargu jako formy zbycia nieruchomości. Dyrektor jednocześnie stwierdził, że "Treść i forma orzeczenia przyjęta w tej sprawie daje możliwość jego sądowej kontroli".
W skardze do sądu skarżący wniósł o jej uwzględnienie w nawiązaniu do przysługującego mu prawa pierwokupu jako dzierżawcy legitymującego się umową zawartą na czas nieokreślony. W odpowiedzi na skargę dyrektor wydziału podtrzymał motywy swojej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących stwierdzeń i ocen.
Po wejściu w życie znowelizowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /t.j. Dz.U. 1989 nr 58 poz. 348/ i zarządzenia Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 15 czerwca 1989 r. w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi /M.P. nr 20 poz. 141/, zbywanie takich nieruchomości uległo istotnym modyfikacjom.
Przede wszystkim przestał obowiązywać rozbudowany wykaz osób, którym przysługiwało pierwszeństwo nabycia nieruchomości i pozostały jedynie określone w kodeksie cywilnym pierwszeństwa osób korzystających z prawa pierwokupu i współwłaścicieli sprzedawanych nieruchomości. Ponadto wprowadzono możliwość sprzedaży nieruchomości PFZ w drodze przetargu /art. 9 ustawy i par. 2 zarządzenia/.
Stosownie do art. 695 par. 2 Kc dzierżawcy nieruchomości przysługuje prawo jej pierwokupu, jeżeli dzierżawa nieruchomości rolnej była zawarta na okres dłuższy niż trzy lata lub trwała faktycznie co najmniej przez okres lat dziesięciu. Podstawowe znaczenie w sprawie ma więc ocena, czy załączony do akt egzemplarz umowy dzierżawy jest dowodem legitymowania się przez skarżącego pierwszeństwem nabycia nieruchomości w rozumieniu powyższego przepisu.
Dyrektor wydziału trafnie podkreślił, że w środowisku wiejskim powszechnie stosuje się praktykę zawierania wszelkich umów w obecności świadków. Umowa, w której jako strony wymieniono skarżącego i byłego właściciela tych działek, była sporządzona bez świadków. Z tego wyłącznie powodu umowy tej kwestionować jeszcze nie można. Są jednak dodatkowe okoliczności podważające wiarygodność umowy.
Z wieloletnich doświadczeń sądu uzyskanych w sprawach sprzedaży gruntów PFZ wynika, że rolnicy w pełni orientują się w skutkach zawarcia umowy dzierżawy przy późniejszym sprzedawaniu dzierżawionych nieruchomości i powołują się na nią w pierwszych czynnościach postępowania administracyjnego, jakim są podania o ich nabycie lub wypełniony formularz "zgłoszenia nabycia ziemi". Skarżący nic o tej umowie nie wspominał w czasie rozpoznawania sprawy po raz pierwszy przez organy obu instancji ani nawet nie prostował zamieszczonej w pierwszej decyzji naczelnika informacji o użytkowaniu tych działek bezumownie. Ponadto przedstawiony egzemplarz umowy nie ma wymienionej daty jej zawarcia. Twierdzenia skarżącego o sporządzeniu umowy w biurze pisania podań nie zasługują na wiarę, gdyż osoby zajmujące się tego rodzaju usługami biurowymi mają wystarczające kwalifikacje do rozumienia potrzeby opatrywania datą podobnego rodzaju czynności prawnych. W późniejszym okresie skarżący usiłował już skonkretyzować w czasie zawarcie tej umowy, ale podawał różne daty: październik 1986 r. /według notatki z przesłuchania w dniu 9 kwietnia 1990 r./ i styczeń 1987 r. /wersja zamieszczona w skardze do sądu/. Jest przy tym znamienne, że skarżący i jego żona nie kwestionowali oświadczeń przesłuchanych rolników o korzystaniu przez nich z odpłatnością z nieruchomości /przed ich przekazaniem Państwu za emeryturę/ jeszcze w 1988 r. Trudno więc zrozumieć powody, dla których skarżący jako dzierżawca miałby ponosić ewidentne straty wskutek użytkowania tych samych działek przez osoby trzecie. Istnieje wreszcie decydująca przesłanka do przyjęcia, że umowa dzierżawy została sporządzona dopiero po dniu przekazania do wiadomości miejscowego sołtysa ogłoszenia o włączeniu do sprzedaży tych działek, tj. po dniu 11 lipca 1989 r. Dotychczas bowiem żaden z rolników nie znał dokładnej powierzchni działek przeznaczonych do sprzedaży i każdy z nich operować mógł ich ogólnym opisem /grunty po byłym ich właścicielu/ lub przybliżoną powierzchnią, jak to uczynił skarżący w swoim podaniu z dnia 10 października 1988 r., gdzie wymienił pow. 1,20 ha. Obszar tych działek - 1,33 ha - określony został precyzyjnie dopiero w ogłoszeniu przekazanym sołtysowi i taka powierzchnia działek nie mogła być podana w umowie dzierżawy w razie jej wcześniejszego sporządzenia.
Z powyższych względów sąd przyjął, że umowa dzierżawy wykazuje cechy czynności mającej na celu obejście prawa z uwagi na domniemanie jej sporządzenia między skarżącym a byłym właścicielem działek już po ich przekazaniu Państwu za emeryturę i jest bezskuteczna w rozumieniu art. 58 par. 1 Kc. Dyrektor wydziału trafnie uchylił więc decyzję naczelnika, który bezpodstawnie ustalił skarżącego kandydatem na nabywcę tych działek w nawiązaniu do art. 695 par. 2 Kc. Niezależnie od tego umowa nie dotyczy okresu dłuższego niż trzy lata, czego dla zaistnienia pierwszeństwa nabycia nieruchomości wymaga art. 695 par. 2 Kc.
W ocenie sądu dyrektor wydziału mógł także orzec o "skierowaniu powyższej nieruchomości do zbycia w formie przetargu". Po wejściu w życie obu wymienionych aktów prawnych istnieje możliwość dokonania wyboru przez właściwe organy administracji państwowej w konkretnych sprawach jednego spośród dwóch trybów prowadzących do sprzedaży gruntów PFZ: na podstawie decyzji i w drodze przetargu. Powstaje zatem pytanie, w jakiej formie powinien być wyrażony akt woli organu administracji państwowej w kwestii tego wyboru. Wobec braku jednoznacznych uregulowań w tym zakresie konieczne jest posłużenie się kryteriami wykładni systemowej i celowościowej, które jeżeli nawet wprost nie doprowadzą do klarownego uszeregowania pierwszeństwa jednego trybu przed drugim, to przynajmniej staną się ważnymi przesłankami, jakie powinny być brane pod uwagę przy uznaniowym decydowaniu się na jeden z nich.
Punktem wyjścia podobnych rozważań jest zasadnicza różnica między warunkami finansowymi, na jakich nabywa się grunty przez osobę ustaloną kandydatem w drodze decyzji /rozbudowany system ulg dotyczących ceny nieruchomości i sposobu wywiązywania się z tego rodzaju zobowiązań/ i w drodze przetargu, gdzie nabywcą zostaje osoba oferująca najwyższą ocenę. Oprócz tego ceny uzyskiwane ze sprzedaży nieruchomości PFZ są jednym z podstawowych źródeł zasilania gospodarki samorządu terytorialnego zespolonej z budowanym systemem gospodarki rynkowej. Nie można także pomijać coraz bardziej widocznych dążeń Państwa do przebudowy rolnictwa w kierunku tworzenia silnych ekonomicznie gospodarstw rolnych. Nie należy wreszcie tracić z pola widzenia istoty umowy kupna-sprzedaży jako czynności cywilnoprawnej, w której decydujące znaczenie ma wola stron, a ingerencja administracyjna powinna mieć charakter wyjątkowy w zanikającym procesie reglamentacji sfer stosunków ze swej istoty cywilnych. Wydaje się, że z tych przesłanek wynika celowość rozważania w pierwszej kolejności zastosowania drogi przetargu przy sprzedaży gruntów PFZ, jeżeli ich nie nabywa osoba korzystająca z prawa pierwokupu /art. 9 ust. 2 ustawy/ lub gdy inne ważne powody nie wymagają ustalenia decyzją kandydata na ich nabywcę.
W ocenie sądu przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu, o czym stanowi art. 9 ust. 1 ustawy, powinno następować w formie decyzji. Przepis ten wprawdzie nie określa wyraźnie takiej formy, jednak można ją stosować w nawiązaniu do art. 104 par. 1 Kpa, który jako regułę przyjmuje załatwianie spraw przez wydanie decyzji. Decyzje o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia w drodze przetargu mają cechy rozstrzygnięcia istotnej części sprawy w rozumieniu art. 104 par. 2 Kpa oraz dają niezwykle ważną możliwość oceny w postępowaniu administracyjnym i sądowym, zasadności roszczeń pominiętych osób, powołujących się na posiadane prawo pierwokupu. W razie zaistnienia okoliczności, które nie przemawiały za potrzebą ustalenia kandydata na nabywcę gruntów PFZ w drodze decyzji, organ odwoławczy może więc uchylić decyzję organu I instancji ustalającą takiego kandydata i przeznaczyć grunty do sprzedaży w drodze przetargu. Ustalenie kandydata w drodze decyzji oznacza bowiem rezygnację organu I instancji ze sprzedaży nieruchomości w trybie przetargu.
W świetle art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy ma uprawnienia do merytorycznego orzekania w sprawie przy kontroli realizacji kompetencji podległego mu organu wynikających z jego właściwości rzeczowej ustalonej w przepisach prawa materialnego.
Z ukazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że oprócz uchylenia decyzji naczelnika pozostałe rozstrzygnięcia ujęte w sentencji decyzji dyrektora wydziału nie naruszają prawa i dlatego na podstawie art. 207 par. 5 Kpa orzekł jak w sentencji.