Uzasadnienie
Regionalna Kasa Chorych, zwana dalej "Kasa Chorych" oraz Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Przychodnia Stomatologiczno-Lekarska E. i B. F. s.c. z siedzibą w D.-B., zwany dalej "Zakład" zawarli umowę na udzielanie świadczeń zdrowotnych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. W następstwie skargi jednej z pacjentek, zarzucającej Zakładowi stosowanie niedopuszczalnych form nacisku w zakresie wyboru lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, Kasa Chorych w dniach 23-24 marca 2000 r. przeprowadziła kontrolę w Zakładzie. Kontrola ujawniła nieprawidłowości w działalności Zakładu, uzasadniające w świetle par. 27 ust. 4 umowy jej rozwiązanie bez zachowania terminów wypowiedzenia. Nieprawidłowości te dotyczyły:
- stanu i formy zatrudniania osób w Zakładzie,
- ilości pacjentów objętych opieką lekarzy zatrudnionych w Zakładzie,
- ilości, rodzaju i stanu sprzętu medycznego wykorzystywanego przez Zakład,
- przebiegu realizacji szczepień zleconych zakładowi przez Kasę Chorych.
W następstwie powyższej kontroli Kasa Chorych dwukrotnie podjęła czynności ukierunkowane na rozwiązanie umowy z Zakładem, który jednakże się z tym nie zgadzał, kwestionując w szczególności tryb rozwiązania umowy. W wyniku skargi skierowanej przez Zakład Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych przeprowadził w dniu 8 czerwca 2000 r. kontrolę Kasy Chorych oraz Zakładu. Kontrola potwierdziła nieprawidłowości w działalności Zakładu, uzasadniające rozwiązanie z nim umowy bez zachowania terminów wypowiedzenia. W szczególności nadal występowały stwierdzone wcześniej mankamenty, a w szczególności braki w sprzęcie lub korzystanie ze sprzętu w wersji nieprofesjonalnej, prowadzenie badań diagnostycznych bez dokładnego opisu rodzaju wykonywanych świadczeń /szczepień/, brak prowadzenia indywidualnych kart szczepień, a także przechowywanie bez zabezpieczeń deklaracji pacjentów. Niemniej, kontrola wytknęła także nieprawidłowości w działalności Kasy Chorych, polegające na dwukrotnym wypowiedzeniu umowy Zakładowi, przed upływem terminu na jego ustosunkowanie się do zaleceń pokontrolnych Kasy Chorych, co naruszało par. 32 i par. 33 zasad przeprowadzania kontroli, stanowiących załącznik Nr 18 do umowy łączącej Kasę Chorych z Zakładem. W świetle tych postanowień Zakład miał 14 dni na zajęcie stanowiska w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego Kasy Chorych i dopiero po tym terminie mogły zapaść decyzje co do dalszej współpracy z Zakładem.
Decyzją Prezesa Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych z dnia 9 października 2000 r. (...) oraz utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia 29 listopada 2000 r. (...) ustalono istnienie podstaw dla rozwiązania przez Kasę Chorych umowy z Zakładem, bez zachowania terminów wypowiedzenia. Wzięto jednak pod uwagę podjęcie przez Kasę Chorych wspomnianych czynności przed upływem 14-dniowego terminu na ustosunkowanie się Zakładu do wyników kontroli przeprowadzonej przez Kasę Chorych, co naruszało powołane wyżej postanowienia umowy, a nadto podjęcie tej czynności dwukrotnie. W świetle powołanych decyzji za te uchybienia odpowiedzialność ponosi Jerzy K. - Zastępca Dyrektora ds. medycznych P. Regionalnej Kasy Chorych, zwany dalej "skarżącym". Dopatrzono się naruszenia przez niego art. 61 ust. 1 i art. 83 cytowanej ustawy oraz par. 17 Statutu Kasy, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 7 grudnia 1998 r. w sprawie utworzenia regionalnych Kas Chorych i ich oddziałów, określenia ich siedzib i obszaru działania oraz nadania im statutów /Dz.U. nr 152 poz. 989 ze zm./. Nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 2.000 zł. Decyzja została wydana na podstawie art. 151c ust. 5 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym /Dz.U. nr 28 poz. 153 ze zm./. Stosownie do tego przepisu w razie niewykonywania zaleceń, o których mowa w ust. 4, prowadzenia działalności z naruszeniem przepisów prawa, statutu, odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, o których mowa w ust. 3, Urząd Nadzoru może w przypadku Kas Chorych nakładać na członka zarządu Kasy Chorych karę upomnienia, pieniężną do wysokości 3-krotnego wynagrodzenia brutto tej osoby wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące przed nałożeniem kary.
W skardze na powyższą decyzję, wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący zarzuca naruszenie art. 151c ust. 5 pkt 1 lit. "a" cytowanej ustawy wywodząc. Według skarżącego wspomniany przepis nie może stanowić podstawy do nałożenia na członka zarządu kary pieniężnej z tytułu naruszenia przez Kasę Chorych umowy łączącej ją z podmiotem świadczącym usługi z ubezpieczenia zdrowotnego. Akcentuje nieprawidłowości w działalności Zakładu, potwierdzone wynikami kontroli przeprowadzonej przez Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych w dniu 8 czerwca 2000 r., uzasadniające rozwiązanie wspomnianej umowy bez zachowania terminów wypowiedzenia. Podkreśla dbałość o interesy ubezpieczonych ze strony podległych mu służb, wnioskujących rozwiązanie umowy z Zakładem, nastawionym na otrzymywanie nienależnych płatności z Kasy Chorych. Ponadto zaprzecza, aby był odpowiedzialny za naruszenie zarzucanej mu procedury kontrolnej. Leży to bowiem w zakresie kompetencji Wydziału Kontroli, który skarżącemu nie podlega. Ponadto zarzucił naruszenie art. 61 par. 4 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak zawiadomienia go o wszczęciu postępowania zakończonego nałożeniem kary pieniężnej zaskarżoną decyzją oraz niezapewnienie mu możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Nadzoru przyznał brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania, co jednakże nie oznacza, aby nie brał on udziału w tym postępowaniu. Według Prezesa Urzędu za datę wszczęcia postępowania w omawianej sprawie należy przyjąć rozpoczęcie kontroli w Kasie Chorych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Analizując pod tym kątem skargę, zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zgodzić się należy z zasadnością zarzutów skarżącego w przedmiocie naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 61 par. 4 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność członka zarządu Kasy Chorych z tytułu naruszenia przepisów prawa oraz statutu, uzasadniająca nałożenie kary pieniężnej o której mowa w art. 151c ust. 5 pkt 1 lit. "a" cytowanej ustawy, ma charakter zindywidualizowany. Zatem, w razie wszczęcia postępowania administracyjnego nie może być niedomówień co do tego za jakie nieprawidłowości i przeciwko któremu z członków zarządu Kasy Chorych toczy się te postępowanie. Członek zarządu Kasy Chorych, którego dotyczy wspomniane postępowanie, powinien być więc powiadomiony o wszczęciu postępowania i występowaniu w nim w charakterze strony. Ma to zapewnić członkowi zarządu Kasy Chorych możliwość obrony w zakresie stawianych zarzutów. Natomiast stanowi naruszenie wspomnianych wyżej przepisów postępowania administracyjnego sytuacja, jaka miała miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, kiedy skarżący, jako członek zarządu Kasy Chorych, o fakcie bycia stroną postępowania o nałożenie kary pieniężnej dowiedział się dopiero w momencie doręczenia mu zaskarżonej decyzji, jako adresatowi tej decyzji.
Przepis art. 151c ust. 5 pkt 1 lit. "a" cytowanej ustawy, jak to nie bez słuszności podnosi skarżący, nie uzasadnia, przynajmniej zasadniczo, nałożenia na członka zarządu Kasy Chorych kary pieniężnej jedynie za to, że Kasa Chorych naruszyła postanowienia umowy łączącej ją z podmiotem udzielającym świadczenia zdrowotne z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Instytucja kary pieniężnej z art. 151c ust. 5 pkt 1 lit. "a" omawianej ustawy jest jednym z instrumentów prawa publicznego, służącym zapewnieniu przestrzegania celów chronionych wspomnianą ustawą. Kara pieniężna spełnia wówczas zarówno funkcję represyjną, jak prewencyjną - zapobiegającą w przyszłości podobnym w skutkach naruszeniom prawa. Natomiast kara pieniężna nie może być, bez uzasadnionego powodu, nadużywana przez Prezesa Urzędu jako narzędzie dla rozstrzygania konfliktów między uczestnikami stosunku cywilnoprawnego /o charakterze prywatnoprawnym/, jakim jest umowa. Prezes Urzędu nie może sobie stawiać za cel stanie na straży partykularnych interesów kontrahenta Kasy Chorych, jakim jest podmiot świadczący usługi w ramach ubezpieczenia zdrowotnego.
Wprawdzie nie można generalnie wykluczyć możliwości nałożenia wspomnianej kary pieniężnej na Kasę Chorych w razie naruszenia przez nią umowy zawartej z podmiotem świadczącym wspomniane usługi zdrowotne. Jednakże niewywiązanie się Kasy Chorych z takiej umowy musi jednocześnie pociągać za sobą także naruszenie przepisów cytowanej ustawy lub Statutu. Nakładając wówczas karę pieniężną Prezes Urzędu musi wykazać wynikające stąd zagrożenie lub naruszenie przez Kasę Chorych interesu publicznego chronionego przepisami cytowanej ustawy. Przykładowo mogłoby tutaj wchodzić w grę ograniczenie pacjentom przysługujących im praw przewidzianych w cytowanej ustawie. W zaskarżonej decyzji Prezes Urzędu nie wskazał jednakże naruszenia lub zagrożenia naruszenia przez skarżącego żadnego interesu publicznoprawnego, który byłby chroniony przepisami omawianej ustawa, uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej.
Trudno niedostrzec, że nałożenie zaskarżoną decyzją na skarżącego kary pieniężnej jest wysoce niespójne z celami przewidzianymi w cytowanej ustawie, gdzie na plan pierwszy wysuwa się zapewnienie ubezpieczonym członkom Kasy Chorych świadczeń zdrowotnych odpowiadającym aktualnej wiedzy i praktyce medycznej /por. art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy/. W rzeczy samej jak można sądzić, przynajmniej w odniesieniu do zarzutu naruszenia postanowień par. 32 i par. 33 wspomnianych zasad przeprowadzania kontroli, skarżący został ukarany karą pieniężną za to, że w interesie ubezpieczonych zbyt krótko tolerował nieprawidłowości w działalności Zakładu, które naruszały obowiązujące przepisy i uzasadniały rozwiązanie wspomnianej umowy bez zachowania terminów wypowiedzenia, czego zresztą w ostatecznym rachunku nie kwestionuje także Prezes Urzędu. Zatem, zaskarżona decyzja narusza także powołany wyżej przepis cytowanej ustawy, chroniący uzasadnione interesy ubezpieczonych pacjentów. Uzasadniałoby to zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji zasad praworządności, na których straży w toku postępowania stoi organ administracji publicznej /por. art. 7 kodeks postępowania administracyjnego/.
Jak to już wskazano uzasadnieniem nałożenia kary pieniężnej był zarzut naruszenia przez skarżącego obowiązków kontrolno-nadzorczych, w czym dopatrzono się naruszenia art. 61 ust. 1 i art. 83 cytowanej ustawy oraz par. 17 Statutu Kasy Chorych. Jednakże zaskarżona decyzja nie zawiera argumentów na poparcie takich zarzutów. Zdaniem Sądu samo tylko naruszenie wspomnianych przepisów, co zresztą nie zostało udowodnione w zaskarżonej decyzji, nie byłoby jeszcze wystarczające dla nałożenia kary pieniężnej, jeżeli jednocześnie nie wykazano by naruszenia lub zagrożenia interesów chronionych przepisami cytowanej ustawy, a w szczególności praw ubezpieczonych pacjentów.
W tym stanie sprawy zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 9 października 2000 r., podlegają uchyleniu, stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.