Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 20 lutego 2001 r., II SA 480/00

Sprawa

sprawy ze skargi Małgorzaty i Sławomira C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 7 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - oddala skargę.

Teza

Analiza przepisu art. 18 ust. 8 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ prowadzi do wniosku, że wymienione w nim sytuacje, które powodują wygaśnięcie zezwolenia, mają charakter zdarzeń, które następują w ściśle określonym czasie. Z tymi zdarzeniami został powiązany skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia, a wobec tego należy przyjąć, że gdy określone zdarzenie nastąpi, powstaje skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia. W przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 8 pkt 2 ustawy, "upływu terminu ważności zezwolenia", oznacza to, że wygaśnięcie zezwolenia następuje w dniu, w którym upłynął termin jego ważności.

W tym przypadku wygaśnięcie zezwolenia stanowi ten skutek materialnoprawny określonego zdarzenia, który powoduje wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego obejmującego konkretne uprawnienie w niniejszej sprawie, uprawnienie do sprzedaży napojów alkoholowych.

Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 Kpa.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją (...) z dnia 7 stycznia 2000 r. działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2000 r. odwołania złożonego przez Małgorzatę i Sławomira C. - właścicieli sklepu "S.", od decyzji administracyjnej Nr 219/99 z dnia 2 grudnia 1999 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przez Naczelnika Wydziału Spraw Gospodarczych i Promocji Miasta w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego zmiany decyzji Nr 167/97 z dnia 26 listopada 1997 r. w kwestii przedłużenia co najmniej na kolejne dwa lata terminu ważności:

• zezwolenia Nr A/97 z dnia 26.11.1997 r. na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 procent zawartości alkoholu oraz piwa,
• zezwolenia Nr B/97 z dnia 26.11.1997 r. na sprzedaż napojów alkoholowych od 4,5 procent do 18 procent alkoholu,
• zezwolenia Nr C/97 na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 procent zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo-przemysłowym "S." w S. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia 5 listopada 2000 r. Małgorzata i Sławomir C. - właściciele sklepu "S." zwrócili się do Prezydenta Miasta S. o przedłużenie terminu ważności zezwoleń z dnia 26.11.1997 r.:

1/ Nr A/97 na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 procent zawartości alkoholu oraz piwa;

2/ Nr B/97 na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5 procent do 18 procent zawartości alkoholu;

3/ Nr C/97 na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 procent zawartości alkoholu, uprawniających do sprzedaży ww. napojów do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo-przemysłowym "S." w S. Pismem Nr 281/99 z dnia 19.11.1999 r. Prezydent Miasta S. wezwał Państwa C. do określenia proponowanego terminu wydłużenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz do wykazania słusznego interesu przemawiającego za zmianą przedmiotowej decyzji, stosownie do art. 155 Kpa. W dniu 22.11.1999 r. Małgorzata i Sławomir C. złożyli do Prezydenta Miasta S. pismo zatytułowane "Doprecyzowanie wniosku z dn. 5.11.1999 r.", w którym określili, że chodzi im o wydłużenie terminu ważności zezwoleń przynajmniej na kolejne dwa lata oraz przedstawili w tym zakresie swój słuszny interes.

W dniu 29 listopada 1999 r. Zarząd Miasta S. postanowieniem Nr 295/99 wyraził negatywną opinię w przedmiocie wniosku dot. Przedłużenia terminu ważności zezwoleń udzielonych Państwu C. Decyzją Nr 219/99 z dnia 2 grudnia 1999 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Naczelnik Wydziału Spraw Gospodarczych i Promocji Miasta umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji Nr 167/97 z dnia 26 listopada 1997 r. w kwestii przedłużenia co najmniej na kolejne dwa lata, terminu ważności:

• zezwolenia Nr A/97 z dnia 26.11.1997 r. na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 procent zawartości alkoholu oraz piwa,
• zezwolenia Nr B/97 z dnia 26.11.1997 r. na sprzedaż napojów alkoholowych od 4,5 procent do 18 procent alkoholu,
• zezwolenia Nr C/97 na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 procent zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo-przemysłowym "S." w S. Organ I instancji swoją decyzję uzasadnił tym, że na skutek wygaśnięcia z dniem 30.11.1999 r. ww. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, postępowanie w sprawie ich przedłużenia stało się bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji Małgorzata i Sławomir C. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przedłużenie ważności decyzji Prezydenta Miasta S. Nr 167/97 z dnia 26.11.1997 r. o następne dwa lata tj. do dnia 30.11.2001 r. Zdaniem skarżących ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wyklucza żadnego z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zatem dozwolone jest wystąpienie na podstawie art. 155 Kpa o zmianę decyzji w sprawie zezwoleń na sprzedaż alkoholu, w zakresie ich ważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania stwierdziło, że jedną z form zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 155 Kpa.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą /uchyleniem/ przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w konkretnej rozpatrywanej sprawie istnieją wymienione wyżej przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracyjnego. Inaczej mówiąc decyzje wydane na podstawie art. 155 Kpa są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego, a możność zastosowania tego artykułu Kpa w sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego, obowiązującego w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych.

W decyzjach administracyjnych w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych określa się termin ich obowiązywania, który nie może być krótszy niż przewidziany w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ tj. 2 lata dla placówek handlu detalicznego.

Na skutek upływu okresu określonego w decyzji wydanej zgodnie z upoważnieniami ustawowymi decyzja przestaje obowiązywać i ulega wygaśnięciu. W kwestii zezwoleń na sprzedaż alkoholu sprawę tę reguluje art. 18 ust. 8 pkt 2 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży wygasa w przypadku upływu terminu ważności zezwolenia.

Zatem wraz z nadejściem terminu końcowego decyzja wygasa z mocy prawa i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzenie jej wygaśnięcia.

Posiadane przez Państwa C. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych były wydane na okres dwóch lat i termin ich ważności upłynął z dniem 30.11.1999 r. Zatem na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. 2 grudnia 1999 r. postępowanie w sprawie przedłużenia ważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przez Sławomira i Małgorzatę C. było bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 par. 1 Kpa należało je umorzyć.

Zarzuty skierowane przez odwołujących się pod adresem organu pierwszej instancji dotyczące m.in. dowolności i stronniczości pozostają bez wpływu na sposób rozpoznania ich odwołania i treść przyjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.

Z treści skargi wniesionej do Sądu przez Małgorzatę i Sławomira C. wynika, że domagają się oni uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. zarzucając nienależyte wykonanie zadań przez organy, zaniedbanie, naruszenie słusznego interesu strony, naruszenie praworządności, stronniczość, naruszenie art. 22 Konstytucji RP, zupełny brak odpowiedzialności za podejmowane decyzje, a w przypadku zezwoleń na sprzedaż alkoholu ewidentne łamanie prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie nie liczył się z prawem, godząc tym w słuszny interes strony, czego dowodem jest decyzja umarzająca postępowanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich wydania. Jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd obowiązany jest skargę oddalić.

Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ w art. 18 ust. 8 określa stany, w których wygasa zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że wymienione w nim sytuacje, które powodują wygaśnięcie zezwolenia, mają charakter zdarzeń, które następują w ściśle określonym czasie. Z tymi zdarzeniami został powiązany skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia, a wobec tego należy przyjąć, że gdy określone zdarzenie nastąpi, powstaje skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia. W przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 8 pkt 2 ustawy, "upływu terminu ważności zezwolenia", oznacza to, że wygaśnięcie zezwolenia następuje w dniu, w którym upłynął termin jego ważności.

W tym przypadku wygaśnięcie zezwolenia stanowi ten skutek materialnoprawny określonego zdarzenia, który powoduje wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego obejmującego konkretne uprawnienie w niniejszej sprawie, uprawnienie do sprzedaży napojów alkoholowych.

Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 Kpa.

Brak bowiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty i to oznacza bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa i dlatego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w wyroku.