Postanowienie NSA w Warszawie (przed reformą) z 11 marca 1993 r., II SA 499/93

Teza

W sprawach o odwołanie wojewody, o wydanie mu świadectwa pracy oraz opinii /art. 97 i 98 Kp/ nie jest dopuszczalna skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił na podstawie art. 204 par. 1 Kpa skargę Jana R. na niewydanie w ustawowym terminie przez Prezesa Rady Ministrów opinii pracowniczej odwołanemu ze stanowiska wojewodzie, a także brak wyszczególnienia w akcie odwoławczym terminu rozwiązania stosunku pracy.

Uzasadnienie

Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w R. postanowieniem z dnia 8 lutego 1993 r. IV P 5/93 przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania sprawę z powództwa Jana R. przeciwko Prezesowi Rady Ministrów R.P. o zobowiązanie tegoż do wydania opinii o pracy oraz ustalenia, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpi z dniem 31 stycznia 1993 r. Zdaniem Sądu Pracy, akt powołania, o którym mowa w kodeksie pracy /art. 68-72/, nie jest identyczny z powołaniem uregulowanym w art. 5 i 6 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./, albowiem powołanie "kodeksowe" odnosi się do osób sprawujących kierownicze stanowiska, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie określenia stanowisk kierowniczych, na których zatrudnia się pracowników na podstawie powołania /Dz.U. nr 45 poz. 268 ze zm./. Stanowisko wojewody nie jest wymienione w tym rozporządzeniu, trudno również zaliczyć wojewodę do grona kierowników zakładu pracy w rozumieniu art. 68 Kp. Wojewoda jest organem rządowej administracji ogólnej, a zatem jego stosunek zatrudnienia ma charakter administracyjnoprawny.

Sądy pracy nie są władne rozpoznawać spraw ze stosunku służbowego. Odwołanie powoda z funkcji wojewody, zawierające datę odwołania, a więc i ustania stosunku służbowego, jest decyzją administracyjną, od której przysługuje skarga do NSA. Decyzjami administracyjnymi są też inne akty podejmowane w stosunkach służbowych, między innymi dotyczące opinii służbowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez Sąd Pracy było nieuzasadnione z następujących powodów:

W obecnym stanie prawnym w Polsce administracyjnoprawny stosunek służbowy nawiązuje się tylko w państwowych służbach zmilitaryzowanych na podstawie mianowania /uchwała SN z dnia 5 grudnia 1991 r. I PZP 60/91/. Dotyczy to żołnierzy zawodowych, policjantów, funkcjonariuszy UOP, Służby Więziennej itp., których pragmatyka służbowa jest uregulowana odrębnie w szczególnych aktach prawnych. Zwolnionym ze służby takim funkcjonariuszom wydaje się, z braku szczególnych regulacji, na podstawie art. 217 par. 1 Kpa zaświadczenia o przebiegu służby. Zaświadczenia te, jak wynika z treści przytoczonego przepisu, nie są decyzjami w rozumieniu art. 104 lub 105 Kpa, a zatem nie mogą być przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji tego niedopuszczalna jest także skarga na niewydanie w terminie zaświadczenia o służbie na podstawie art. 216 Kpa.

Gdyby więc nawet stosunek zatrudnienia wojewody był administracyjnoprawnym stosunkiem służbowym, to przekazanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sprawy o niewydanie opinii o pracy przez Prezesa Rady Ministrów byłoby bezpodstawne.

Jednakże stosunek zatrudnienia wojewody jest stosunkiem pracy na podstawie powołania. Powołanie jako akt jednostronny /uwarunkowany porozumieniem stron/ wywiera podwójne skutki: powierza określone funkcje /z reguły kierownicze/ i nawiązuje stosunek pracy. Powołanie jest aktem administracyjnym, który sam przez się powoduje nawiązanie stosunku pracy i nie wymaga "dopełnienia" w drodze zawarcia umowy o pracę /T. Zieliński: Prawo pracy - Zarys systemu, Warszawa-Kraków 1986, t. II, s. 25/.

Stosownie do art. 68 par. 1 Kp nawiązanie stosunku pracy z kierownikiem zakładu pracy i jego zastępca następuje na podstawie powołania. Bezsporne jest, iż wojewoda, oprócz innych funkcji, pełni funkcję kierownika zakładu pracy. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że w terenie jest on przedstawicielem rządu. W powołanym przez Sąd Pracy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. nie wymienia się stanowisk kierowników zakładów pracy, ale - stosownie do art. 68 par. 2 Kp - inne stanowiska kierownicze. W konsekwencji stanowisko wojewody, podobnie jak inne stanowiska kierowników zakładów pracy, nie jest w tym rozporządzeniu wymienione.

Żaden akt prawny nie normuje odrębnie całości problematyki zatrudnienia wojewodów. Oceny tej nie zmienia fakt, że zasady wynagradzania wojewodów regulowane są innym aktem prawnym niż te, które dotyczą urzędników zatrudnionych w urzędach wojewódzkich.

Skoro zatem wojewoda jest osobą powołaną, a nie mianowaną na tę funkcję, skoro jego stosunku zatrudnienia nie reguluje w całości odrębny akt prawny, skoro wreszcie nie można racjonalnie uzasadnić twierdzenia, iż jego podporządkowanie rządowi jest podobne jak w stosunkach "przełożony - podwładny" żołnierzy zawodowych, policjantów itp., jest on za bezspornie kierownikiem zakładu pracy /urzędu wojewódzkiego/, to oczywiste jest, że mają do niego zastosowanie w zakresie zatrudnienia przepisy prawa pracy z wyjątkiem przepisów o wynagrodzeniu za pracę.

Przy okazji należy wyjaśnić, iż ani akt powołania, ani akt odwołania ze stanowiska nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym w nauce występują nadal rozbieżne poglądy co do szczegółowej kwalifikacji prawnej tych aktów /por. T. Zieliński, op. cit., s. 25/.

Stosownie do art. 69 Kp do stosunku pracy na podstawie powołania stosuje się na ogół przepisy umowy o pracę na czas nie określony z wyjątkiem trybu postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę i rozpatrywaniu sporów w części dotyczącej orzekania o bezskuteczności wypowiedzeń, o odszkodowaniu przewidzianym w razie wypowiedzenia umowy o pracę oraz o przywracaniu do pracy. A contrario - wszystkie inne kwestie wiążące się z odwołaniem wojewody rozpatrywane są przez sądy pracy tak jak sprawy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy. Dotyczy to także wydania odwołanemu wojewodzie świadectwa pracy /art. 97 Kp/ oraz opinii o pracy /art. 98 Kp/.

Jak wynika z art. 196 par. 4 pkt 7 Kpa, skarga w sprawach należących do właściwości innych sądów jest niedopuszczalna, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd szczególny, nie może zwrócić błędnie przekazanej sprawy Sądowi Pracy w R. W takiej sytuacji Sąd może tylko na podstawie art. 204 par. 1 Kpa odrzucić skargę, jako niedopuszczalną.