Uzasadnienie
Minister Gospodarki decyzją z dnia 22.01.1997 r. na podstawie art. 20 ust. 1 i 2 oraz 22a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ cofnął z dniem 28 lutego 1997 r. koncesję wydaną przez Ministra Przemysłu i Handlu Markowi D. na prowadzenie w kraju obrotu /skup, sprzedaż/ surowcami wtórnymi metali nieżelaznych /złom/.
W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że Prokurator Wojewódzki skierował akt oskarżenia przeciwko Marianowi D. właścicielowi punktów skupu surowców wtórnych metali nieżelaznych zarzucając mu, że w dokumentacji dotyczącej skupu, ewidencjonowane były dowody skupu surowców metali nieżelaznych od osób fizycznych, w rzeczywistości nie przeprowadzających tego rodzaju transakcji.
Jak wynika z aktu oskarżenia Marek D. nie ewidencjonował źródła pochodzenia surowców wtórnych metali nieżelaznych i ich stopów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 15 stycznia 1991 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości /Dz.U. nr 10 poz. 35 ze zm./.
Zgodnie z art. 1 i art. 3 ustawy o działalności gospodarczej, Marek D. prowadząc działalność gospodarczą obowiązany był zachować i spełniać warunki określone przepisami prawa. Prokurator Wojewódzki stwierdził, że Marek D. jako podmiot gospodarczy prowadził działalność gospodarczą w sposób niezgodny z przepisami prawa tj. z rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej oraz warunków koncesji.
Od powyższej decyzji złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Marek D., wnosząc o jej uchylenie w całości i zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Zarzucał decyzji Ministra Gospodarki cofającej mu koncesję naruszenie:
1/ art. 10 Kpa przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania;
2/ art. 82 Kpa przez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do przeprowadzonych w postępowaniu dowodów, 3/ art. 107 par. 3 Kpa poprzez okoliczność, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera okoliczności faktycznych uzasadniających cofnięcie koncesji oraz dowodów, na których oparto orzeczenie, oraz ze względu na:
4/ sprzeczność ustaleń z treścią zebranych w sprawie dokumentów.
W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący Marek D. podnosił, że przed Sądem Wojewódzkim toczy się postępowanie karne (...), które nie zostało jeszcze zakończone wyrokiem.
Do czynów zarzuconych skarżącemu w akcie oskarżenia nie przyznaje się on, a prokurator nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że miedź zakupiona przez zainteresowanego pochodziła z przestępstwa.
Zatem toczące się postępowanie administracyjne zależne jest od rozstrzygnięcia w postępowaniu karnym i dlatego winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Gospodarki decyzją z dnia 25 września 1997 r., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 oraz art. 127 par. 3 Kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia 22 stycznia 1997 r. cofając ww. koncesję.
W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że zasadność zarzutów przedstawionych przez Prokuratora Wojewódzkiego nie została dotąd potwierdzona wyrokiem w sprawie karnej. Umożliwienie podjęcia przez Marka D. działalności gospodarczej w zakresie obrotu surowcami metali nieżelaznych słuszne jest również ze względów społecznych i gospodarczych.
Obszarem działalności przedsiębiorstwa jest teren południowo-zachodniej Polski, a więc obszar szczególnie dotknięty skutkami powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r.
Za przywróceniem koncesji przemawia również zasada wolności gospodarczej i zasada domniemania niewinności.
W przypadku wydania przez Sąd prawomocnego wyroku skazującego lub niedotrzymania przez Marka D warunków koncesjonowania działalności gospodarczej w zakresie obrotu surowcami wtórnymi metali nieżelaznych przywracana niniejszą decyzją koncesja zostanie natychmiast cofnięta.
Powyższą decyzję ostateczną zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Wojewódzki wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonej decyzji zarzucał:
1/ obrazę art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa polegającą na zaniechaniu zarówno rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również zaniechaniu dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność będąca podstawą decyzji została w pełni udowodniona, 2/ rażące naruszenie przepisu art. 107 par. 1 i 3 Kpa polegające na braku w zaskarżonej decyzji jej uzasadnienia faktycznego, a w szczególności, na niepodaniu przyczyn, z powodu których dowodom przedłożonym przez prokuratora odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, 3/ naruszenie przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ polegające na tym, że wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, bezpodstawnie uznano, że brak jest podstaw do cofnięcia koncesji podmiotowi gospodarczemu Markowi D. na prowadzenie w kraju obrotu surowcami wtórnymi metali nieżelaznych.
Prokurator uzasadniał skargę tym, że Minister nie ocenił w ogóle niektórych dowodów przedłożonych przez prokuratora a inne dowody ocenił dowolnie. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest dowolne, nie mające żadnego związku z materiałem dowodowym.
Skala naruszeń przepisów prawa jest tak rażąca, że decyzja Ministra - jako sprzeczna z podstawowymi zasadami praworządności - winna być unieważniona.
Dodać należy, że wyrokiem Sądu Wojewódzkiego z dnia 29.12.1997 r. (...) Marek D. skazany został za popełnienie przestępstwa z art. 266 par. 1 i 4 Kk w związku z art. 58 Kk na karę 2 lat pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres próby oraz grzywnę w kwocie 7.000 zł. Wyrok jest nieprawomocny.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Organ koncesyjny - Minister Gospodarki uchylając swoją wcześniejszą decyzję o cofnięciu skarżącemu koncesji przyznał, że postawione podmiotowi gospodarczemu zarzuty w przypadku ich potwierdzenia prawomocnym wyrokiem skazującym stanowić będą podstawę cofnięcia mu koncesji w oparciu o przepisy art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./.
Zatem sam organ nie kwestionował wagi zarzutu postawionego skarżącemu zawartego w akcie oskarżenia a polegającego na tym, że w okresie od 1 stycznia 1993 r. do 17 października 1995 r. działając w warunkach przestępstwa ciągłego w celu osiągnięcia korzyści majątkowych nakłaniał on podległego mu pracownika Ewę A., aby fałszowała dowody skupu złomu metali kolorowych w wyniku czego Ewa A. poświadczyła nieprawdę w 153.044 dowodach skupu opisanego wyżej złomu w ten sposób, że wystawiła je na osoby fizyczne, które w rzeczywistości nie istniały bądź nigdy nie sprzedawały takiego złomu do hurtowni "M." czym fałszywie potwierdziła nabycie przez Marka D. 2.439.020 kg złomu o łącznej wartości 7.347.077 zł, tj. o przestępstwo z art. 18 par. 1 Kk w związku z art. 256 par. 1 i 4 Kk w związku z art. 58 Kk.
Wyrokiem Sądu Wojewódzkiego z dnia 29 grudnia 1997 r. (...) skarżący Marek D. został uznany winnym popełnienia opisanego wyżej czynu i skazany na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania i karę grzywny. Zatem organ koncesyjny wydając zaskarżoną decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności gospodarczej, a przede wszystkim z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa uznał, że brak jest podstaw do cofnięcia koncesji skarżącemu mimo, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący dopuścił się czynu, który stanowił rażące uchybienie warunkom wykonywania działalności gospodarczej.
Popełnienie tego rodzaju przestępstwa w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą może stanowić niewątpliwie przesłankę do cofnięcia koncesji na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności gospodarczej.
Na ile ustawodawca przywiązywał wagę do prawidłowego wykonywania działalności gospodarczej polegającej na przetwórstwie w obrocie surowcami wtórnymi metali nieżelaznych /złomem/, świadczy o tym nowelizacja ustawy z dnia 16 lutego 1999 r. /Dz.U. nr 41 poz. 177/ zmieniająca ustawę o działalności gospodarczej z dniem 25 kwietnia 1996 r. poprzez dodanie przepisów: art. 24a ust. 1 dotyczących obowiązku żądania przez przedsiębiorcę prowadzącego powyższą działalność gospodarczą przy zawieraniu umowy sprzedaży dokumentu stwierdzającego tożsamość sprzedawcy surowców wtórnych metali nieżelaznych /złomu/ i oświadczenia o pochodzeniu tych materiałów oraz art. 22a ust. 1 pkt 4 mówiącego o tym, że jeżeli przedsiębiorca prowadzi przetwórstwo i obrót surowcami wtórnymi metali nieżelaznych /złomem/ niezgodnie z art. 24a, to może stanowić podstawę do cofnięcia koncesji /art. 22a ust. 1 ustawy/.
Natomiast ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym /Dz.U. nr 121 poz. 770/ w art. 33 pkt 6 tej ustawy wprowadziła w art. 24a ust. 2 ustawy o działalności gospodarczej obowiązek prowadzenia przez przedsiębiorców ewidencji umów od 22 października 1997 r., o których mowa w ust. 1 art. 24a ustawy.
W tych warunkach obecnie naruszenie przepisów art. 24a ust. 1 i 2 ustawy o działalności gospodarczej stanowiłoby samoistną podstawę do cofnięcia koncesji na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 4 ustawy. Natomiast w stosunku do skarżącego przepisy powyższe nie mogły mieć zastosowania, gdyż stan faktyczny stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji zaistniał przed nowelizacją ustawy o działalności gospodarczej dokonanej ustawą z dnia 16 lutego 1996 r.
Nie oznacza to jednak, że brak było podstaw do zastosowania względem skarżącego przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy.
Wprawdzie przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności gospodarczej ma charakter uznaniowy, ale nie oznacza to, aby organ koncesyjny w sposób całkowicie dowolny go stosował.
Stan faktyczny w tej sprawie nie zmienił się bowiem w okresie od podjęcia decyzji w pierwszej instancji do czasu wydania zaskarżonej decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, a organ koncesyjny zmienił swoje stanowisko diametralnie, oceniając materiał dowodowy w zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Organ koncesyjny powołując się na zasadę domniemania niewinności skarżącego z uwagi na brak prawomocnego wyroku skazującego go za popełnienie zarzuconego mu czynu nie dostrzegł, że w aktach sprawy karnej znajduje się bogaty materiał dowodowy, który mógł on ocenić samodzielnie, a czego nie uczynił. Minister Gospodarki rozpatrując sprawę po raz drugi w ogóle nie ustosunkował się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie karnej.
Należy zauważyć, że skarżący prowadził swoją działalność gospodarczą w sposób sprzeczny z prawem przez okres około 3 lat, nie był to zatem jedyny odosobniony przypadek naruszenia prawa.
Rozmiary tej sprzecznej z prawem działalności gospodarczej opisanej wyżej były na tyle duże aby wziąć to pod uwagę przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności gospodarczej.
Stwierdzenie, że w ostatnim okresie nie wpłynęły sygnały o nieprawidłowościach w prowadzeniu działalności gospodarczej nie podważa zasadniczej tezy, że uchybienia popełnione przez skarżącego w okresie objętym aktem oskarżenia i wyrokiem skazującym Sądu Wojewódzkiego są na tyle poważne że wymagają rozważenia konieczności zastosowania przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności gospodarczej co zresztą uczynił Minister rozpatrując sprawę w pierwszej instancji.
Szereg okoliczności za przywróceniem skarżącemu koncesji, podniesionych przez Ministra w zaskarżonej decyzji, a dotyczących sytuacji społeczno-gospodarczej zaistniały po powodzi w regionie, w którym prowadzi działalność gospodarczą skarżący w zestawieniu z oceną wagi uchybień warunkom prowadzenia działalności gospodarczej, których dopuścił się skarżący, wydaje się przemawiać za poglądem skarżącego Prokuratora, że skala naruszeń prawa przez podmiot gospodarczy jest tak rażąca, że utrzymanie koncesji skarżącemu naraża organ administracji państwowej jakim jest Minister Gospodarki, na utratę zaufania publicznego.
Organ naczelny administracji państwowej stojący na straży praworządności /art. 7 Kpa/ winien zapewnić aby jego decyzje służyły pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli /art. 8 Kpa/.
Zupełnie niezrozumiałym jest stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji, że dopiero w sytuacji gdy zapadnie prawomocny wyrok skazujący skarżącego w tej sprawie, koncesja zostanie natychmiast cofnięta.
Zatem przepis ustawy o działalności gospodarczej nie wymaga bowiem do podjęcia decyzji o cofnięciu koncesji potwierdzenia zarzutów prawomocnym wyrokiem skazującym.
Jeśli organ natomiast miał wątpliwości co do popełnienia powyższych uchybień i oczekiwał na potwierdzenie tego w prawomocnym wyroku skazującym to powinien te wątpliwości uzasadnić, a przede wszystkim zgodnie wymogami przepisów art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i go wówczas rozpatrzyć /w tym również materiał dowodowy zebrany w sprawie karnej/.
Zgodnie z przepisem art. 80 Kpa organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ koncesyjny weźmie pod uwagę przede wszystkim fakt, że w sprawie już zapadł wyrok skazujący skarżącego, chociaż nieprawomocny i oceni zatem na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy zarzucane skarżącemu poważne uchybienie warunkom wykonywania działalności gospodarczej zostały udowodnione czy też nie.
W przypadku stwierdzenia, że opisane wyżej uchybienia zostały popełnione przez podmiot gospodarczy pozostaje organowi do rozstrzygnięcia czy stanowi to podstawę do cofnięcia koncesji w oparciu o przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności gospodarczej.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.