Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 9 marca 1999 r., II SA 5/99

Teza

Mechanizmy demokratyczne chronią przede wszystkim prawa mniejszości.

Mniejszość w radzie gminy musi mieć zatem zagwarantowane prawo do przeciwstawienia się większości, prawo do opozycji.

Pozbawia ją tego przywileju działanie większości oparte wyłącznie na przewadze liczbowej a nie prawie, w tym przypadku statucie.

Sentencja

1. oddala skargę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w przedmiocie wyboru burmistrza.

Uzasadnienie

Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym z 7 grudnia 1998 r. stwierdził nieważność uchwały nr 3/I/98 Rady Gminy W.W. z 3 listopada 1998 r. w sprawie wyboru burmistrza gminy W.W. W uzasadnieniu podał, że w par. 38 pkt 2 statutu gminy W.W. ustalono obligatoryjny porządek obrad pierwszej sesji nowo wybranej rady Ogranicza się on do wyboru przewodniczącego rady oraz wyznaczenia terminu wyborów wiceprzewodniczących rady, burmistrza i pozostałych członków zarządu.

Wprowadzenie więc na pierwszej sesji rady zmian do porządku obrad i przeprowadzenie na tej sesji wyborów burmistrza nosi znamiona zmiany statutu gminy, która jest dopuszczalna tylko przy zachowaniu wymagań statutowych i może być prawnie skuteczna z chwilą ogłoszenia zmian w Dzienniku Urzędowym Województwa (...).

Gmina W.W. reprezentowana przez burmistrza, działając na podstawie uchwały nr 25/N/98 z 29 grudnia 1998 r. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia podała, że na pierwszej sesji nowo wybranej rady gminy ośmiu radnych zgłosiło wniosek o uzupełnienie porządku obrad o sprawy dotyczące wyboru wiceprzewodniczącego rady, burmistrza oraz zastępców burmistrza i pozostałych członków zarządu gminy. Wniosek ten został przyjęty i na podstawie zmienionego porządku obrad przeprowadzono wybory Zdaniem skarżącej gminy nie naruszono par. 38 ust. 2 statutu gminy Rada rozstrzygnęła bowiem o terminie wyboru wiceprzewodniczącego rady, burmistrza i członków zarządu przyjmując zmieniony porządek obrad pierwszej sesji. Statut nie wymaga ustalenia tego terminu odrębną uchwałą. Postanowienia statutu dotyczące terminu wyboru wspomnianych osób nie rozstrzygają o ustroju gminy, lecz w myśl art. 22 ust. 1 ustawy samorządowej odnoszą się do organizacji pracy rady.

W odpowiedzi na skargę wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że statut gminy zawiera przepisy prawne powszechnie obowiązujące. W par. 38 ust. 2 statutu gminy W.W. określono wyczerpująco zakres czynności dopuszczalnych na pierwszej sesji rady i w związku z tym wszelkie działania prawne ten zakres przekraczające są zakazane. Wybory burmistrza na pierwszej sesji zostały zatem przeprowadzone z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Statut gminy jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Postanowienia statutu są więc prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności /art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W par. 38 ust. 2 statutu gminy W.W. ustalono uchwałą nr 256/XXV/96 z 16 lutego 1996 r. przewidziano, że na pierwszej sesji rady gminy rada dokonuje wyboru przewodniczącego rady i określa termin wyboru wiceprzewodniczących rady, burmistrza i pozostałych członków zarządu. Zdaniem sądu tego rodzaju reglamentacja porządku obrad pierwszej sesji rady mieści się w granicach upoważnienia rady gminy do decydowania drogą statutową o ustroju gminy, wynikającego z przepisów Konstytucji RP /art. 169 ust. 4/ i ustawy o samorządzie gminnym /art. 3, art. 22 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1/.

Z przepisu par. 38 ust. 2 statutu gminy W.W. wynika, że na pierwszej sesji rady gminy nie jest dopuszczalne przeprowadzenie wyborów wiceprzewodniczących rady, burmistrza i pozostałych członków zarządu gminy Na pierwszej sesji zapowiada się jedynie przeprowadzenie wyborów w tym zakresie ustalając ich termin. Regulacja ta koresponduje z innymi jeszcze postanowieniami statutu. Wszystkie one wyrażają zasadę uprzedniego informowania radnych, jak i mieszkańców gminy o porządku obrad planowanej sesji rady /par. 41 ust. 2 i 3, par. 43 ust 2 statutu/. W razie nie zachowania przewidzianych w statucie terminów do powiadomienia o planowanym porządku obrad rada powinna odroczyć sesję wyznaczając nowy jej termin /par. 31 ust. 4 statutu/. Statut przewiduje co prawda możliwość uzupełnienia lub zmiany projektu porządku obrad na sesji, a nawet uzupełnienie lub zmianę porządku już uchwalonego /par. 47 ust. 1 i 2/. Jest to jednak wyjątek od wcześniej sformułowanej zasady. Ta wyjątkowa możliwość uzupełnienia bądź zmiany porządku obrad sesji podczas jej trwania została wyłączona w stosunku do pierwszej sesji postanowieniem par. 38 ust. 2 statutu w zakresie w nim określonym. Należące również do wyjątku ograniczenie swobody decydowania przez radę o przedmiocie swych obrad na pierwszej sesji nie miałoby racji bytu przy założeniu, że porządek obrad pierwszej sesji rady może być uzupełniony albo też zmieniony w trybie określonym w par. 47 ust. 1 lub 2 statutu przez wprowadzenie do niego wyboru np. burmistrza lub innych członków zarządu gminy.

Zdaniem sądu statutowe ograniczenia dotyczące wyboru na pierwszej sesji rady gminy wiceprzewodniczących rady gminy, burmistrza i pozostałych członków zarządu są całkowicie uzasadnione. Trzeba przede wszystkim podkreślić, iż decyzje dotyczące powierzenia lub pozbawienia określonych funkcji w radzie, czy zarządzie należą do bardzo istotnych rozstrzygnięć podejmowanych w gminie. Wymagają one zatem zastosowania szczególnych procedur. Takie szczególne ograniczenia terminowe dotyczące możliwości przeprowadzenia na pierwszej sesji wyboru zarządu powiatu i zarządu województwa zawierają przepisy art. 101 ust. 2 i 102 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872/. Na pierwszej sesji rada powiatu i sejmik województwa wybierają odpowiednio przewodniczącego rady i przewodniczącego sejmiku ustalając jedynie termin wyboru zarządu powiatu /zarządu województwa/. Tak więc regulacje prawne zawarte w statucie gminy W.W. mają swoje odpowiedniki w unormowaniach ustawowych dotyczących wyboru członków zarządu powiatu i zarządu województwa. Chronią one - zdaniem sądu - przed podejmowaniem tych ważnych decyzji personalnych bez stworzenia wszystkim zainteresowanym możliwości odpowiedniego przygotowania, przez zaskoczenie. W tym szczególnym przypadku nie wystarczy więc wola większości dążącej do zmiany lub uzupełnienia porządku obrad pierwszej sesji. Statut gminy chroni przed taką zmianą mniejszość radnych. Omawiane postanowienia statutowe odpowiadają istocie działania struktur w pełni demokratycznych, a do takich z pewnością należy gmina samorządowa. Współczesna demokracja nie sprowadza się bowiem do bezwzględnych rządów większości.

Mechanizmy demokratyczne chronią przede wszystkim prawa mniejszości. Mniejszość w radzie gminy musi mieć zatem zagwarantowane prawo do przeciwstawiania się większości, prawo do opozycji. Pozbawia ją tego przywileju działanie większości oparte wyłącznie na przewadze liczbowej a nie na prawie, w tym przypadku na statucie.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody W. i dlatego działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł, jak w sentencji.