Uzasadnienie
Zakład Energetycznego P. Spółka Akcyjna w P., zwany dalej "Skarżącym", zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych o wyrażenie zgody na usytuowanie kabla energetycznego w pasie drogi krajowej nr 60. Decyzją Dyrektora Generalnego Dróg Publicznych z dnia 29 października 1999 r. (...) wyrażono zgodę na umieszczenie przyłącza energetycznego w pasie drogi krajowej nr 60 według lokalizacji zawartej na mapie sytuacyjnej załączonej do akt sprawy, na następujących warunkach:
- W wypadku kolizji przy modernizacji drogi lub z elementami jej zagospodarowania, usuniecie kolizji należeć będzie do Skarżącego, z pokryciem wszelkich kosztów i niezwłocznie po wezwaniu.
- Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych nie bierze odpowiedzialności za uszkodzenie przyłącza energetycznego przy robotach konserwacyjnych na drodze nr 60.
- Za umieszczenie przyłącza energetycznego w pasie drogowym oraz za zajęcie pasa na czas robót pobrana zostanie opłata.
W następstwie wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 14 stycznia 2000 r. (...) uchylono decyzję z dnia 29 października 1999 r. w części dotyczącej zastrzeżenia wymienionego w pkt 2, utrzymując w mocy wspomnianą decyzję w pozostałej części. Według Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych inwestor powinien mieć świadomość ryzyka związanego z umieszczeniem w pasie drogowym swych urządzeń. Zatem. stosownie do punktu 1 warunków zaskarżonej decyzji, usunięcie kolizji wspomnianych urządzeń przy modernizacji drogi oraz ponoszenie wszelkich wynikających stąd kosztów jest powinnością inwestora. Decyzja z dnia 14 stycznia 2000 r. wydana została na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Stosownie do art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, jak również umieszczanie takich urządzeń na obiektach mostowych może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Natomiast w świetle art. 40 ust. 1 omawianej ustawy prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi.
W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący zarzuca naruszenie art. 39 ust. 3 i art. 32 cytowanej ustawy. Według skargi zarządca drogi ustalając obowiązek Skarżącego ponoszenia kosztów, o których mowa w punkcie 1 warunków, przekroczył swe kompetencje. Zdaniem Skarżącego omawiana kwestia może natomiast stanowić przedmiot umowy stron.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Wychodząc z omawianych przesłanek skarga zasługuje na uwzględnienie.
W świetle zaskarżonej decyzji, jak to już wyżej wskazano, w razie kolizji przy modernizacji drogi lub z elementami jej zagospodarowania, usuniecie kolizji należeć będzie do Skarżącego, z pokryciem wszelkich kosztów i niezwłocznie po wezwaniu. Zarządca drogi niewątpliwie zmierza tym sposobem do uzyskania wobec Skarżącego roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, aby w razie potrzeby móc wyegzekwować od niego usunięcie wspomnianych kolizji na jego koszt i w terminie mu wyznaczonym. Zatem, zaskarżona decyzja, w zakresie o którym wyżej mowa, ma na celu ukształtowanie prawa lub stosunku prawnego pomiędzy Skarżącym, korzystającym z pasa drogi krajowej, a Generalną Dyrekcją Dróg Publicznych, jako zarządcą tej drogi /art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych/.
Nasuwa się pytanie, czy ustawa o drogach publicznych, a w szczególności jej art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1, na których została oparta zaskarżona decyzją, upoważnia zarządcę drogi do uregulowania decyzją administracyjną wspomnianych wyżej kwestii. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Przepisy powołane w zaskarżonej decyzji uprawniają bowiem zarządcę drogi jedynie do wydania zezwolenia /w drodze decyzji/, odpowiednio na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, względnie do wydania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym, nie zaś do kształtowania prawa lub, stosunku prawnego regulującego kwestie związane z ustaleniem zasad odpowiedzialności w zakresie usuwania kolizji urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym. Również przepisy art. 18 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, normujące kompetencje Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, oraz przepisy art. 20 tej ustawy, określające zadania zarządcy drogi, nie przyznają zarządcy drogi tak daleko idących kompetencji o charakterze władczym, uprawniających go do jednostronnego kształtowania stosunków o charakterze cywilnoprawnym między nim a użytkownikiem pasa drogowego. Co najwyżej, w grę może tutaj wchodzić ustalanie przez zarządcę drogi warunków o charakterze technicznym, wynikających z obowiązujących przepisów czy norm, jakie muszą być spełnione przy lokalizowaniu w pasie drogowym wspomnianych urządzeń lub obiektów.
Niemniej, nie można nie dostrzec, że zarówno zarządca drogi, jak i podmiot zainteresowany usytuowaniem urządzeń lub obiektów w pasie drogowym, są zainteresowani w odpowiednim uregulowaniu wszystkich istotnych związanych z tym kwestii. Uzgodnienie wspomnianych zagadnień, zwłaszcza w sytuacji poniesienia znacznych nakładów na budowę urządzeń lub obiektów w pasie drogowym, jest racjonalne i pożądane. Unika się bowiem wówczas ewentualnych sporów jakie mogą wyniknąć w przyszłości. Jednakże. co wymaga podkreślenia, ustalenie takich zasad współpracy może nastąpić zasadniczo jedynie w drodze umowy, a więc w następstwie złożenia przez strony zgodnych oświadczeń woli w granicach przysługującej im swobody kontraktowania /art. 353[1] Kc/, nie zaś w formie władczej decyzji zarządcy drogi, jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Zresztą, ustawa o drogach publicznych nie ogranicza form działalności zarządcy drogi, związanych z administracją drogową, do wydawania decyzji, chociaż niektóre sprawy są załatwione jedynie w tej formie /np. nakładanie kar pieniężnych przewidzianych w art. 20 pkt 8/. Natomiast wszędzie tam, gdy charakter sprawy na to pozwala zarządca drogi może swe funkcje administracyjne realizować formami niewładczymi, w szczególności zaś przez zawieranie odpowiednich umów z użytkownikami dróg. Taka możliwość jest zresztą wyraźnie przewidziana w ustawie o drogach publicznych /por. art. 22 ust. 2 i art. 32 cytowanej ustawy/.
Na tle okoliczności sprawy, które wskazują na istotne rozbieżności interesów stron, wyłaniają się kwestie związane z zawarciem umowy dotyczącej umieszczenia w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Niewątpliwie pożądane jest, aby ewentualna umowa została zawarta na równoprawnych warunkach i uwzględniała uzasadnione interesy obu stron, zgodnie z zasadą ekwiwalentności wzajemnych świadczeń /art. 487 par. 2 Kc/, oczywiście przy zachowaniu wszystkich funkcji wymaganych od drogi publicznej. Jednakże spełnienie tego postulatu nie jest prostą sprawą, jeżeli się zważy na posiadanie przez zarządcę drogi pozycji dominującej na rynku, rozumianym jako rynek świadczenia usług związanych z wykorzystaniem pasa drogowego. Funkcjonując w ramach monopolu naturalnego zarządca drogi nie jest poddawany presji konkurencyjnych ofert. Ma zatem możliwość jednostronnego narzucenia swemu kontrahentowi uciążliwych warunków umowy, które potencjalny kontrahent zmuszony jest przyjąć, a czego zapewne by nie uczynił w warunkach istnienia konkurencji na rynku. Poza ewentualnością poddania takiej umowy sądowi polubownemu, brak jest możliwości ukształtowania treści wspomnianej umowy przez sąd, w tym również przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także i organy administracji publicznej. W szczególności nie przewiduje się tutaj miejsca dla organu regulacyjnego, funkcjonującego na gruncie innych ustaw. Natomiast taka umowa może stanowić przedmiot oceny według przepisów ustawodawstwa antymonopolowego, jako przejaw nadużycia pozycji dominującej. Obecnie obowiązuje w tym względzie ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów /Dz.U. nr 122 poz. 1319/. W świetle art. 8 ust. 1 tej ustawy zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym. Czynności prawne będące przejawem nadużywania pozycji dominującej są w całości lub w odpowiedniej części nieważne /art. 8 ust. 3 tej ustawy/.
Reasumując, jednostronne ustalenie przez Dyrektora Generalnego Dróg Publicznych w trybie decyzji administracyjnej obowiązków Skarżącego w zakresie ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem kolizji w pasie drogowym zapadło z przekroczeniem ustawowych kompetencji zarządcy drogi W odniesieniu do zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 29 października 1999 r. istnieją zatem podstawy do stwierdzenia ich nieważności w świetle art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa Z omawianych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 oraz art. 22 ust. 3 ustawy o NSA stwierdził nieważność tych decyzji.
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.