Uzasadnienie
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 9 października 1991 r., wydaną z powołaniem się na art. 16 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt łownych i prawie łowieckim /Dz.U. 1973 nr 33 poz. 197/, "zwolnił do wydzierżawienia" obwód łowiecki nr 16 w województwie I-kim. W uzasadnieniu decyzji nie było żadnych ustaleń stanu faktycznego ani wyjaśnienia stanu prawnego, związanych z tym rozstrzygnięciem, to jest ze zwolnieniem do wydzierżawienia obwodu łowieckiego nr 16 w woj. I-kim". Wyjaśnienia i informacje zawarte w decyzji dotyczyły innej sprawy, a mianowicie likwidacji obwodu łowieckiego nr 46 w tym województwie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Państwowe Gospodarstwo Rybackie w P. wniosło o jej uchylenie, podając, że jest pełnoprawnym zarządcą obwodu łowieckiego nr 16 w województwie I-kim na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 30 czerwca 1987 r. Przejmując go od Kolektywów Myśliwskich Armii Radzieckiej, rozpoczęło racjonalną gospodarkę hodowlaną i łowiecką, poniosło znaczne nakłady finansowe na budowę urządzeń łowieckich oraz na prawidłowe zagospodarowanie i utrzymanie tego obwodu. Odebranie zatem zarządu w celu wydzierżawienia obwodu innemu podmiotowi - Kołu Łowieckiemu nr 2 w L. - jest krzywdzące dla załogi Gospodarstwa.
W odpowiedzi Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na powyższą skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano, że na podstawie zaskarżonej decyzji Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w L. z dniem 1 lutego 1992 r. wydzierżawił do dnia 31 marca 1995 r. obwód łowiecki nr 16 Kołu Łowieckiemu nr 2. Z pisma Wojewody L-kiego z dnia 13 grudnia 1991 r. wynika, że za wydzierżawieniem przemawiało między innymi to, iż teren obwodu do 1954 r., to jest do czasu przejęcia przez Kolektywy Myśliwskie Armii Radzieckiej, był użytkowany przez to koło łowieckie, przy czym za takim wydzierżawieniem wypowiedział się także Zarząd Wojewódzki Polskiego Związku Łowieckiego w L. Podniesiono, że Wojewoda L-ki, nie negując prawidłowej gospodarki łowieckiej w zakresie zagospodarowania łowisk przez Państwowe Gospodarstwo Rybackie, stwierdził jednak, iż w tym okresie występował ciągły konflikt z miejscowymi rolnikami w związku ze szkodami wyrządzanymi przez zwierzynę. Gospodarstwo nie czyniło nic, aby poprawić tę konfliktową sytuację przez zmniejszenie obszarów szkód łowieckich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy podnieść, że postępowanie w niniejszej sprawie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, nie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 30 czerwca 1987 r. o przekazaniu w zarząd Państwowemu Gospodarstwu Rybackiemu w P. obwodu łowieckiego nr 16 w województwie I-kim, lecz jego przedmiotem było wyłączenie tego obwodu spod dotychczasowego zarządu w celu wydzierżawienia go innemu podmiotowi, a więc zmiana formy prawnej gospodarowania tym obwodem, połączona ze zmianą podmiotu gospodarczego. Ta konstatacja ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż taki zakres postępowania czyni całkowicie bezprzedmiotowymi okoliczności i zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji Ministra z dnia 30 czerwca 1987 r. o ustanowieniu zarządu i zarządcy spornego obwodu łowieckiego. W konsekwencji przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem zaskarżonej decyzji, jest wyłącznie kwestia zamiany zarządu na dzierżawę i związana z tym ściśle zmiana podmiotu gospodarującego obwodem /zwierzyną w obwodzie/, a więc wygaśniecie /odebranie, odjęcie/ zarządu wykonywanego przez dotychczasowego zarządcę. Taki też jest wyłącznie zakres dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Po pierwsze, z akt sprawy nie wynika, aby w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji skarżącemu Gospodarstwu, jako dotychczasowemu zarządcy obwodu z mocy nie wzruszonej dotychczas w przepisanym trybie decyzji Ministra z dnia 30 czerwca 1987 r., zapewniony został czynny udział oraz umożliwione zostało wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań /art. 10 par. 1, art. 61 par. 4, art. 73 i 81 Kpa/.
Po drugie, z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco zebrane, dokładnie wyjaśnione i wszechstronnie rozpatrzone wszystkie niezbędne dowody i okoliczności istotne w sprawie o wyłączenie dotychczasowego zarządu i zarządcy obwodu łowieckiego /art. 7, 77 par. 1 i art. 80 Kpa/. To, o jakie niezbędne dowody i istotne okoliczności może chodzić w tej sprawie, wynika z przepisów prawa materialnego, czyli z ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt łownych i prawie łowieckim /Dz.U. 1973 nr 33 poz. 197 ze zm./.
W sprawie niniejszej jest bezsporne, że obwód łowiecki nr 16 obejmuje ośrodek hodowli zwierzyny, co zostało przyznane na rozprawie sądowej. Z przepisów art. 16 i 18 ust. 3 cytowanej ustawy wynika, że w takim wypadku zasadniczą formą prawną gospodarowania obwodem łowieckim jest zarząd sprawowany przez określone przedsiębiorstwa i instytucje, a nie dzierżawa przez koła łowieckie. Na taką preferencję wskazuje wprost przepis art. 16 ust. 3 tej ustawy, stanowiąc, że wydzierżawione obwody łowieckie mogą być decyzją Ministra w każdym czasie wyłączone z wydzierżawienia przez koła łowieckie /przedterminowe rozwiązanie umowy/ w celu prowadzenia w nich ośrodków hodowli zwierzyny. Ustawa natomiast nie zawiera przepisu, który dotyczyłby sytuacji odwrotnej, to jest wyłączenia obwodu łowieckiego spod zarządu przedsiębiorstwa w celu wydzierżawienia kołu łowieckiemu, oraz wskazywałby wprost podstawy i przesłanki takiego wyłączenia. Według art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy zarząd nie wydzierżawionych obwodów łowieckich sprawują wymienione tam przedsiębiorstwa, przepis art. 18 ust. 3 zaś stanowi, że zarząd nie wydzierżawionych obwodów łowieckich, przeznaczonych na cele ośrodków hodowli zwierzyny, sprawują przedsiębiorstwa lub instytucje prowadzące te ośrodki. Tak więc przepisy cytowanej ustawy nie dają Ministrowi Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa uprawnienia do odjęcia zarządu obwodu łowieckiego w ramach nie skrępowanego uznania administracyjnego. Skoro skarżące Gospodarstwo prowadzi w obwodzie łowieckim nr 16 ośrodek hodowli zwierzyny i jest jednocześnie formalnym /na podstawie obowiązującej decyzji administracyjnej/ zarządcą tego obwodu, to powyższe stwierdzenie o braku uprawnienia do odjęcia zarządu w ramach nie skrępowanego uznania administracyjnego odnosi się także do zaskarżonej decyzji.
Nie oznacza to jednak braku jakichkolwiek podstaw prawnych do orzeczenia o wygaśnięciu, odebraniu, odjęciu zarządu obwodu łowieckiego podmiotowi sprawującemu zarząd. Zważyć bowiem należy, że w myśl art. 9 ust. 1 powołanej ustawy obwód łowiecki jest tworzony w celu prowadzenia łowiectwa. Według art. 1 tej ustawy łowiectwo oznacza planowe gospodarowanie zwierzyną zgodnie z potrzebami gospodarki rolnej i leśnej oraz wymaganiami ochrony przyrody, na podstawie zatwierdzonego planu hodowlanego. Gospodarowanie zwierzyną obejmuje planowe kierowanie rozwojem zwierząt /hodowlę zwierzyny/ i ochronę zwierzyny, polowanie oraz wprowadzanie upolowanej zwierzyny do obrotu gospodarczego. W świetle art. 16 ust. 1 omawianej ustawy ośrodki hodowli zwierzyny służą w szczególności do prowadzenia hodowli ściśle wymienionych gatunków zwierzyny.
Z powyższych przepisów wynikają ogólne i główne zadania i obowiązki podmiotów gospodarujących obwodem łowieckim, w tym oczywiście również zarządców. Szczegółowe obowiązki zarządców zawarte są w wielu dalszych przepisach omawianej ustawy, na przykład w art. 19 i 20 /realizowanie planu hodowlanego, prowadzenie racjonalnej gospodarki łowieckiej/, w art. 25 /obowiązki w zakresie zwalczania chorób zwierzęcych/, w art. 26 i 27 / zasady i cele obrotu zwierzyną żywą i ubitą, w art. 36 ust. 1 /utrzymywanie strażników łowieckich/, w art. 43 i 44 ust. 2 /wynagradzanie szkód łowieckich/.
Analiza powyższych przepisów omawianej ustawy prowadzi do wniosku, że skoro celem sprawowania zarządu obwodu łowieckiego jest prowadzenie racjonalnej gospodarki łowieckiej w sposób określony w ustawie i zgodny z zakreślonymi w jej przepisach obowiązkami, to wykonywanie zarządu obwodu łowieckiego niezgodnie ze wskazanymi w ustawie celami i zasadami racjonalnej gospodarki łowieckiej oraz obowiązkami ustawowymi może stanowić przesłankę dla orzeczenia o wygaśnięciu, odebraniu, odjęciu zarządu obwodu łowieckiego.
Tego rodzaju okoliczności i zarzuty musza być oczywiście ustalone, wyjaśnione i udowodnione w konkretnej sprawie w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z wymaganiami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wymagania te nie zostały spełnione.
Po trzecie, zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia jej wydania. Jest to poważne naruszenie art. 107 par. 1 i 3 Kpa. Podane dopiero w odpowiedzi na skargę niektóre motywy rozstrzygnięcia nie konwalidują tej wadliwości.
Po czwarte, omówione wyżej uchybienia w zakresie postępowania powodują jednocześnie, że nastąpiło naruszenie prawa materialnego w postaci wskazanych wyżej przepisów cytowanej ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r., ponieważ nie wykazano okoliczności, które w świetle przepisów tej ustawy mogą stanowić podstawę do orzekania o wygaśnięciu, odebraniu, odjęciu zarządu skarżącemu Gospodarstwu. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolowanie, czy wystąpiły przesłanki materialnoprawne wydania takiej decyzji.
W związku z informacją Ministerstwa udzieloną stronie, że od decyzji organu naczelnego przysługuje wyłącznie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać trzeba na przepis art. 127 par. 3 Kpa. Strona ma prawo wyboru między wniesieniem od razu skargi do Sądu a złożeniem wniosku do naczelnego organu, który wydał decyzję, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od ponownej decyzji oczywiście także przysługuje skarga do sądu administracyjnego na ogólnych zasadach.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz art. 208 Kpa jak w sentencji wyroku.