Uzasadnienie
Aleksander S., zastąpiony przez ojca Janusza S., pismem z dnia 7 października 1981 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżył decyzję odmawiającą przyjęcia go na studia medyczne w Akademii Medycznej w W. Pismem z dnia 18 stycznia 1982 r. skarżący sprecyzował żądanie skargi w ten sposób, że "stroną przeciwną w tej sprawie jest Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w Warszawie ul. Miodowa, przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaś jest niewydanie przez Ministra, jako organ nadzoru nad akademiami medycznymi w kraju, merytorycznej decyzji pisemnej o dopuszczeniu do studiów w uwzględnieniu mych odwołań do Ministra z dnia 14.VII., 10.VIII. i 11.IX.1981 r. od odmownych decyzji Rektora AM w W.".
Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w odpowiedzi na skargę /datowanej 18 lutego 1982 r. nr NO-074/1/82/ i Rektor Akademii Medycznej w odpowiedzi nadesłanej do NSA w dniu 3 marca 1982 r. zakwestionowali dopuszczalność skargi sądowoadministracyjnej, twierdząc, że zakwalifikowanie na studia nie ma charakteru decyzji wydawanych w trybie ogólnego postępowania administracyjnego. Kwalifikowanie na studia bowiem odbywa się w odmiennym, szczególnym trybie, który reguluje zarządzenie nr 11 Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 24 maja 1980 r. w sprawie zasad i trybu przyjęć na I rok studiów dziennych w szkołach wyższych /Dz.Urz. MNSzWiT nr 4 poz. 13; zm.: z 1981 nr 2 poz. 7/, wydane na mocy upoważnienia zawartego w art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 5 listopada 1958 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. 1973 nr 32 poz. 191/ oraz wydane na podstawie par. 8 i 10 tego zarządzenia wytyczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21 maja 1981 r. w sprawie zasad i trybu kwalifikacji kandydatów na I rok studiów stacjonarnych w akademiach medycznych w 1981 r. /nie publikowane/. W myśl tych przepisów postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzają komisje wydziałowe oraz komisja uczelniana, do której należy wydanie ostatecznej decyzji w sprawie przyjęcia na studia. Pisma dotyczące nieprzyjęcia na studia Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej rozpatruje w trybie przewidzianym uchwałą nr 132 Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1980 r. w sprawie organizacji przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków /M.P. nr 29 poz. 162/. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o odrzuceniu skargi z przyczyny niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, Minister Zdrowia i Opieki Społecznej wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że skarżący:
- nie uzyskał dostatecznej liczby punktów,
- punkty preferencyjne z tytułu zatrudnienia zostały skarżącemu obliczone w sposób prawidłowy,
- praca społeczna skarżącego nie może mu być zaliczana jako zatrudnienia uprawniające do pozyskania punktów preferencyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- Nie może być uznany za uzasadniony pogląd Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej, że zakwalifikowanie bądź odmowa zakwalifikowania na studia wyższe nie ma charakteru decyzji wydawanej w trybie ogólnego postępowania administracyjnego, gdyż odbywa się w odmiennym, szczególnym trybie, który reguluje zarządzenie Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 37 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym /Dz.U. 1973 nr 32 poz. 191/.
Konstytucyjne prawo obywateli PRL do nauki w szkołach wyższych może być realizowane tylko na zasadach uregulowanych prawem administracyjnym. Oznacza to, że ta dziedzina życia społecznego została objęta reglamentacją administracyjną i studiować w szkole wyższej może tylko ten obywatel, który spełnia określone prawem warunki, a nadto zostanie do studiów dopuszczony przez właściwy organ szkoły wyższej.
Szkoła wyższa jest państwową jednostką organizacyjną, należącą do kategorii zakładów użyteczności publicznej /zakładów administracyjnych, zakładów państwowych/, i ma przewidziane ustawą kompetencje m.in. w zakresie doboru i kształcenia studentów. Ze względu na ograniczone możliwości faktyczne, szkoły wyższe nie są w stanie zaspokoić potrzeb wszystkich ubiegających się o dopuszczenie do studiów. Powstaje więc problem - również prawny, jak zagwarantować równość praw obywateli do zapewnienia świadczeń szkoły wyższej w postaci miejsca na studiach. Odpowiedzi w tej kwestii należy poszukiwać analizując stosunek prawny łączący kandydata na studenta ze szkołą wyższą.
Stosunek prawny łączący studenta ze szkołą wyższą określany jest w nauce prawa jako tzw. administracyjny stosunek zależności zakładowej /por. J. Filipek: Stosunek administracyjnoprawny, Kraków 1968, str. 126/. Stosunek ten nawiązuje się w wyniku postępowania kwalifikacyjnego, w toku którego sprawdza się, czy kandydat odpowiada warunkom przewidzianym w ustawie, ocenia się jego wiadomości w dziedzinach objętych egzaminem, a także ustala przysługujące mu punkty preferencyjne i innych tytułów niż wynik egzaminu. Postępowanie kwalifikacyjne jest więc postępowaniem administracyjnym, w toku którego - spośród ubiegających się o przyjęcie na studia - ma zostać dokonany wybór tych, "którzy w największym stopniu gwarantują pomyślne ukończenie nauki czy studiów" /por. E. Ochendowski: Organy administracji niezespolonej i zakłady administracyjne, w: "System prawa administracyjnego" t. II, Ossolineum 1977, str. 362/. Wynik tego postępowania - przy uwzględnieniu liczby osób, które mogą być przyjęte na studia - przesądza o tym, czy ubiegający się o przyjęcie zostanie włączony w poczet studentów danej szkoły wyższej, a więc w poczet "użytkowników zakładu". Wydana przez właściwy organ szkoły wyższej decyzja o zakwalifikowaniu i przyjęciu bądź o nieprzyjęciu na I rok studiów należy więc do grupy aktów administracyjnych zewnętrznych, nazywanych niekiedy /por. E. Ochendowski: Formy działania zakładu, w: "Studia z zakresu prawa administracyjnego ku czci prof. dra Mariana Zimmermanna", Warszawa-Poznań 1973, str. 111/ aktami administracyjnymi powszechnymi /wydawanymi w układzie prawa powszechnego/ w odróżnieniu od wewnątrzzakładowych aktów administracyjnych, będących przejawem władztwa zakładowego i kształtujących stosunki prawne w ramach stosunku zakładowego. Wewnątrzzakładowe akty prawne nie stanowią jednak o nawiązaniu, przekształceniu lub rozwiązaniu tego stosunku, gdyż akt administracyjny w tym zakresie jest przejawem władztwa państwowego, a jego wydanie normują przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Pod rządami kodeksu postępowania administracyjnego z 1960 r. mogły istnieć wątpliwości, czy kodeks ten powinien być i w jakim zakresie stosowany w postępowaniu przed organami zakładów, toteż wysuwany był postulat "poszukiwań procesowego uregulowania tego zagadnienia" /por. E. Ochendowski: Formy działania (...), str. 112/. Jednakże już wtedy wypowiedziany został pogląd /J. Borkowski: Organizacja zarządzania szkołą wyższą, Ossolineum 1978, str. 95/, że "dopuszczenie do korzystania z usług szkoły w charakterze użytkownika następuje w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej /regulowanej co do trybu jej wydania i zaskarżenia przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego/."
Po wejściu w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8/, art. 12 tej ustawy przeciął ewentualnie istniejące wątpliwości. Stanowi on bowiem, że z dniem wejścia w życie tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, tracą moc wszelkie przepisy dotyczące spraw unormowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepisy art. 12 ust. 2 i 3 ustawy nie utrzymują w mocy żadnych przepisów regulujących postępowanie w sprawie przyjęć kandydatów do szkół wyższych. Należy tu zauważyć, że przepis art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 5 listopada 1958 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. 1973 nr 32 poz. 191/ stanowi, że Minister Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki określa szczegółowe warunki i tryb przyjęć na studia w szkole wyższej. Upoważnienie do określenia "szczegółowego trybu" przyjąć oznaczać może jedynie uprawnienie do uregulowania tych zagadnień, które tego wymagają ze względu na swoistość postępowania w sprawie przyjęć do szkół wyższych.
Nie może więc być uznany za uzasadniony pogląd, że akt prawny rangi zarządzenia Ministra /wydany zresztą w formie zarządzenia opublikowanego jedynie w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa/ zmienił podstawowy tryb postępowania uregulowany w kodeksie postępowania administracyjnego. Z tego też względu należy przyjąć, że zarządzenie nr 11 Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 24 maja 1980 r. w sprawie zasad i trybu przyjęć na I rok studiów dziennych w szkołach wyższych /Dz.Urz. MNSzWiT nr 4 poz. 13, zm.: 1981 nr 2 poz. 7/ oraz wydane na podstawie par. 8 i 10 tego zarządzenia Wytyczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21 maja 1981 r. w sprawie zasad i trybu kwalifikacji kandydatów na I rok studiów stacjonarnych w akademiach medycznych w 1981 r. /nie publikowane/, regulują - zgodnie z treścią przepisu upoważniającego - jedynie szczegółowy tryb postępowania kwalifikacyjnego, a więc sposób przeprowadzenia "postępowania wyjaśniającego", mającego sprawdzić wiadomości kandydata wymagane na odpowiednim kierunku studiów, określają organy uprawnione do jego przeprowadzenia, a także do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczenia do studiów. Natomiast zasady podstawowe postępowania administracyjnego, a zwłaszcza gwarancje procesowe przysługujące stronom, regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie ulega wątpliwości, że postępowanie kwalifikacyjne, mające wyłonić tylko taką liczbę osób, jaka przewidziana jest w limitach przyjęć na I rok na poszczególne kierunki studiów w danym roku, ma niewątpliwie swoją specyfikę, toteż stosowanie takich instytucji Kpa, jak wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji, może być utrudnione. Jednakże podobna sytuacja występuje również w innych dziedzinach administracji państwowej, gdy organy administracji orzekają o przydziale takich dóbr deficytowych, jak lokale mieszkalne, bądź w drodze decyzji ustalają kandydatów na nabywców nieruchomości państwowych, gdy o dobra te ubiega się większa liczba kandydatów niż istnieją możliwości ich zaspokojenia.
Przewidziana w omawianych wytycznych Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej forma zakończenia postępowania kwalifikacyjnego przez wydanie "zaświadczeń" osobom, które nie zostały zakwalifikowane na I rok studiów ze względu na zbyt małą liczbę punktów, bądź które nie zdały egzaminu wstępnego, jest konsekwencją poglądu, że postępowanie kwalifikacyjne n studia wyższe nie jest postępowaniem regulowanym przepisami Kpa. Należy jednak podkreślić, że ustawa z dnia 4 marca 1982 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 14 poz. 113/ przewiduje w art. 89, że komisje rekrutacyjne podejmują decyzje w sprawie przyjęcia na studia. Tak więc nowa ustawa o szkolnictwie wyższym wyjaśnia charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie przyjęcia na studia wyższe, posługując się terminologią kodeksu postępowania administracyjnego.
Skoro więc rozstrzygnięcie w sprawie przyjęcia na I rok studiów wyższych, a więc rozstrzygnięcie w sprawie włączenia w poczet użytkowników zakładu administracyjnego, jakim jest szkoła wyższa, należy uznać za decyzję administracyjną wydaną w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, to decyzja taka - stosownie do art. 196 par. 1 i par. 2 pkt 14 Kpa - może być zaskarżona do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem.
- W myśl par. 3 ust. 3 pkt 4 cytowanego zarządzenia nr 11, do komisji uczelnianych należy zatwierdzanie list kandydatów zakwalifikowanych wstępnie przez komisje wydziałowe na I rok studiów w trybie postępowania kwalifikacyjnego, w ramach przydzielonych limitów. Należy więc przyjąć, że zatwierdzenie listy kandydatów jest decyzją w sprawie przyjęcia na studia. Przewodniczącym komisji uczelnianej jest z urzędu rektor /par. 4 ust. 5 tego zarządzenia/. Taki układ kompetencji organów orzekających w sprawach przyjęć na I rok studiów w akademiach medycznych określają również wytyczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21 maja 1981 r.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 1958 r. o szkolnictwie wyższym, rektor powołuje komisje stałe lub doraźne, a w myśl art. 17 ust. 2 tej ustawy zadaniem komisji jest przygotowanie spraw do decyzji rektora. Gdyby więc w przedmiocie postępowania kwalifikacyjnego dopatrzeć się rozbieżności między ustawową regulacją kompetencji rektora a ustaloną zarządzeniem nr 11 kompetencją komisji uczelnianej, to należałoby przyjąć, że wydanie decyzji w sprawie przyjęcia na studia należy do rektora jako organu szkoły i jej przedstawiciela na zewnątrz /art. 10 ust. 2 ustawy/. Natomiast organem uprawnionym do zawieszenia, uchylenia lub zmiany naruszającej prawo lub interes społeczny decyzji każdego organu szkoły wyższej jest właściwy minister /art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy/. Jeżeli więc w wyniku odwołania Aleksandra S. oraz interwencji posła Władysława K. sprawa przyjęcia skarżącego na I rok studiów na Akademii Medycznej w W. została rozstrzygnięta decyzją odmowną z dnia 4 września 1981 r. nr NW-528-A/X/31, spełnione zostały określone w art. 198 Kpa warunki do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
- Skoro na podstawie analizy obowiązujących przepisów należy dojść do wniosku, że rozstrzygnięcie w sprawie przyjęcia na I rok studiów w szkole wyższej jest decyzją administracyjną, do wydania której mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym wydanie decyzji w I instancji należy - przy uwzględnieniu wszystkich czynności przygotowawczych - przypisać rektorowi, to organem odwoławczym od decyzji rektora jest - de lege lata - właściwy minister. Odmienny pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę i żądanie odrzucenia skargi nie znajduje więc prawnego uzasadnienia.
- Rozpatrując alternatywny wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę, a mianowicie wniosek o jej oddalenie, skarżący bowiem nie udokumentował w terminie wszystkich tytułów do zaliczenia mu punktów preferencyjnych, gdyż "w przeciwnym wypadku stworzyłaby się dla kandydatów nie zakwalifikowanych możliwość ustalenia wyższej liczby punktów już po zakończeniu praw Komisji Uczelnianej poprzez przedstawianie dodatkowych zaświadczeń", Sąd doszedł do wniosku, że argument ten mógłby mieć znaczenie tylko w sytuacji, gdyby ubiegającym się o przyjęcie na studia została w sposób udokumentowany zapewniona wcześniej wyczerpująca informacja "o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego wymagana przez art. 9 Kpa. Nie publikowane wytyczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21 maja 1981 r., zmienione pismem z dnia 21 czerwca 1981 r. nr NW-52-A i dodatkowo pismem z dnia 7 lipca 1981 r. NW-52-A, nie spełniają tego warunku, a nadto wprowadzają zmiany zasad przyznawania dodatkowych punktów preferencyjnych już w toku prowadzonych postępowań kwalifikacyjnych. Z tego też względu zastrzeżenia skarżącego co do braku dostatecznej informacji w tym zakresie, zawarte w odwołaniach i skardze, należy uznać za uzasadnione, a tym samym postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do niego - za naruszające przepisy art. 8 i art. 9 Kpa.
- Nie można podzielić również stanowiska zajętego w odpowiedzi na skargę w odniesieniu do warunku nieprzerwanej pracy, a także nieuwzględnienia przy ustaleniu punktów preferencyjnych pracy wykonywanej przez skarżącego nieodpłatnie /a właściwie częściowo odpłatnie, gdyż - jak wyjaśnił skarżący na rozprawie w dniu 21 czerwca 1982 r. - "otrzymał zapewnienie pełnego wyżywienia w miejscu pracy"/. Cytowane wytyczne - pomijając ich walor prawny - nie określają nieprzerwanej pracy jako warunku sine qua non przyznania punktów preferencyjnych. Warunek taki mógłby być zresztą dotkliwie krzywdzący dla tych kandydatów, którzy z jakichkolwiek powodów, zwłaszcza od nich niezależnych, nie mogliby kontynuować pracy przez wymagany czas. Wymaganie tylko pracy za wynagrodzeniem i traktowanie pracy wykonywanej nieodpłatnie, społecznie, jako nie uzasadniającej przyznania punktów preferencyjnych, jest nietrafne. Mija się to zresztą z celem, dla realizacji którego przewidziano przyznawanie punktów preferencyjnych za pracę w służbie zdrowia. Celem tym było - jak można sądzić - zapoznanie kandydata na studia z charakterem pracy w służbie zdrowia i umocnienie go w zamiarze poświęcenia się tej pracy, bądź też zrezygnowanie z niej, gdyby kandydat uznał, że mu ona nie odpowiada.
Ze względu na wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach orzeczono w myśl art. 208 Kpa.