Uzasadnienie
6 II SA 549/03
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2002 roku nr [...] na podstawie art.40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /Dz.U.Nr 14, poz.60 z póz. zm./ oraz § 1 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. Nr 6, poz.33 z póż.zm./, po rozpoznaniu wniosku N. Sp. z o.o. Oddział w P. zezwolił na przedłużenie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] w m. W. ul. W. polegającej na zmianie organizacji ruchu związanej z zamknięciem drogi nr [...] i wykonaniem drogi objazdowej dla celów remontu spodu konstrukcji wiaduktu [...] w ciągu Autostrady [...], na okres 5 dni tj. od dnia [...]-11-2002 do dnia [...]-11-2002 roku i ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 3340.00 złotych.
Po rozpoznaniu wniosku N. Sp. z o.o. w W. o ponowne rozpoznanie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku nr [...]:
- uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego,
- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.
Rozpoznając ponownie sprawę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poczynił następujące ustalenia.
Zdaniem organu podstawowym przepisem regulującym sprawy dotyczące uzyskiwania zezwoleń właściwego zarządcy drogi w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym jest art. 40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /t.j.Dz.U.z 2000 r. nr 71, poz.838 ze zm./. Przewiduje on, iż prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W ocenie organu, zapis ten dotyczy wszystkich robót prowadzonych w pasie drogowym, w tym tych, które są związane z gospodarka drogową. Jednakże, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zezwolenie nie jest wydawane w przypadku zaistnienia okoliczności przewidzianych tym przepisem. W przedmiotowej sprawie pas drogowy autostrady [...] został oddany koncesjonariuszowi w dzierżawę. Koncesjonariusz, zgodnie z art. 19 ust.3 ustawy jest zarządcą drogi - autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie koncesyjnej z wyjątkiem zadań, o których mowa jest w art. 20 pkt 1,8 i 17 ustawy, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi, wydaje zezwolenia na zajęcie pasa drogowego autostrady mimo zawarcia umowy dzierżawy. Generalny Dyrektor uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej opłaty, albowiem wywody skarżącej w tej mierze uznał za trafne.
Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2002 roku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła N. Sp.z o.o. w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, a mianowicie:
- art.4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia pasa drogowego,
- art.40 ust.1 i 7 ustawy w związku z § 1 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie istnienia obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przypadku robót budowlanych polegających na modernizacji i naprawie dróg /tj. związanych z gospodarką drogową/,
- art.40 ust. 1 ustawy w związku z art. 22 ust.2 ustawy, poprzez przyjęcie, że oddanie pasa drogowego w użytkowanie, dzierżawę itp. nie wyłącza obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym i zajęcie pasa drogowego,
- art.19 ust.3 ustawy w związku z art. 22 ust.2 i art. 20 pkt 7 ustawy, poprzez przyjęcie, że przekazanie w dzierżawę i przekazanie funkcji zarządcy drogi nie wyłącza obowiązku uzyskania zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez dzierżawcę i jednocześnie zarządcę drogi oraz podmioty działające na jego zlecenie,
- art.107 kpa w związku z art. 19 ust.1 i 3 ustawy poprzez niewłaściwe przyjęcie przez organ administracji art. 19 ust.2 pkt 1 ustawy jako podstawy prawnej swej właściwości, tj. faktu wykonywania zadań zarządcy drogi krajowej nr [...] zamiast zarządcy autostrady [...].
W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w części, w której utrzymana została w mocy decyzja z dnia [...] listopada 2002 roku, oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów organ stwierdził, że odpowiedź na nie znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł dodatkowo, że pojęciem szerszym, obejmującym prowadzenie robót w pasie drogowym, jest pojęcie zajęcia pasa drogowego. Każde bowiem prowadzenie robót w pasie drogowym, bez względu na wysokość nad terenem, jest zajęciem pasa drogowego. Prowadzenie robót w pasie drogowym to jeden ze sposobów zajęcia pasa drogowego, a nie dwa różne pojęcia. Skoro więc prowadzenie robót w pasie drogowym to zajęcie tego pasa, to należałoby się zastanowić, czy prowadzenie każdych robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia, czy też tylko wykonywanie robót niezwiązanych z gospodarką drogową. Odpowiedź na tak postawione pytanie znajduje się, zdaniem organu, w uzasadnieniu decyzji i organ ją podtrzymuje. Zarządcą autostrady płatnej jak i dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i to on jest uprawniony do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jak i robót niezwiązanych z gospodarką drogową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
.
Z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie:
- ustawa z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/
- ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz. 1270/ ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1271/.
Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1985 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w sprawie niniejszej.
Zgodnie z art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej.
W myśl art. 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W grę wchodzi więc kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.
W niniejszej sprawie aktem prawnym regulującym bezsporny stan faktyczny jest ustawa z dnia 21 marca o drogach publicznych /Dz.U.Nr 71, poz.838 z późn. zm./. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad właściwie zastosował przepisy ustawy. Również ich interpretacja dokonana przez organ nie budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie zaistniała podstawa prawna do wydania decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] dla celów remontu spodu konstrukcji wiaduktu [...] w ciągu Autostrady [...]. Za trafny należy uznać wniosek organu, że w każdym wypadku zajęcia pasa drogowego autostrady należy uzyskać zezwolenie zarządcy drogi. Zgodnie z art. 19 ust.3 ustawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady do czasu przekazania jej koncesjonariuszowi w drodze porozumienia zawartego przez niego z koncesjonariuszem. Koncesjonariusz pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie koncesyjnej. Koncesjonariusz jest więc zarządcą drogi w rozumieniu art. 20 ustawy. Odpowiada m.in. za utrzymanie i ochronę drogi. Nie uzyskuje jednak kompetencji do wydawania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego. Art. 19 ust.3 ustawy zadania te wyłącza spod jego kompetencji i pozostawia przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący twierdzi, że zastrzeżenie z art. 19 ust.3 ustawy ma tylko to znaczenie, że koncesjonariusz nie może wydawać zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Sam zaś nie musi uzyskać takiego zezwolenia. Interpretacja skarżącego jest błędna. Przeczy temu samo sformułowanie przepisu "z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1,8 i 17, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad". Wykonywanie zadań oznacza zastrzeżenie do wyłącznej kompetencji. Musi on mieć wiedzę jako centralny organ administracji rządowej o stanie dróg. Realizuje zadania państwa wobec społeczeństwa w zakresie dróg publicznych. Są nimi niewątpliwie autostrady. Drogi publiczne stanowią składnik infrastruktury społecznej i gospodarczej, którą państwo udostępnia obywatelom w ramach swoich funkcji. Pozostawienie decyzji Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad jest jedyną logiczną interpretacją przepisu art. 19 ust.3 ustawy.
Zgodnie z art. 40 ust.1 ustawy prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem art. 22 ust.2 ustawy. Art. 22 ust.2 ustawy ogranicza się do działalności w zakresie gospodarki drogowej, ruchu drogowego, obsługi ruchu drogowego i reklam. W tym zakresie grunty, których mowa jest w ust.1 art. 22, zarząd drogi może oddawać innym podmiotom gospodarczym m.in. w dzierżawę. W niniejszej sprawie zarząd drogi skorzystał z takiej możliwości. Pas drogowy Autostrady [...] został oddany koncesjonariuszowi w dzierżawę. W świetle powyższych rozważań dotyczących zarządcy drogi, mimo zawarcia umowy dzierżawy, w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego autostrady należy uzyskać zezwolenie zarządcy drogi, którym pozostaje nadal Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Prowadzenie robót w pasie drogowym związane jest i prowadzi do zajęcia pasa drogowego. Sama decyzja o podjęciu robót zezwolenia nie wymaga. Mieści się bowiem w pojęciu gospodarki drogowej. Ta zaś na podstawie umowy dzierżawy należy do koncesjonariusza, który jest w niniejszej sprawie jednocześnie dzierżawcą. Do zajęcie pasa drogowego dochodzie nie tylko w wypadku prowadzenia w nim robót, ale także na cele niezwiązane z budową czy modernizacją drogi.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrady jako zarządca pasa drogowego Autostrady [...], na podstawie art. 19 ust 3 ustawy, właściwy był do wydania zezwolenia na jego zajęcie dla celów remontu spodu konstrukcji wiaduktu [...] w ciągu Autostrady [...]
Reasumując powyższe rozważania, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.
Rozważania w przedmiocie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych są bezprzedmiotowe, albowiem dotyczy ono zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochrona dróg, trybu wydawania zezwoleń oraz wysokości kar i opłat za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzja w części dotyczącej opłat została uchylona i nie jest objęta zakresem skargi. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi skarżący powołuje się na niekonstytucyjność powyższego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 40 ust.7 ustawy w przedmiocie opłat, ale we wnioskach skarga dotyczy tylko decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. W tej części przepisy ustawy nie rodzą wątpliwości co do ich zgodności z konstytucją.
Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku.