Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 21 marca 1984 r., II SA 56/84

Teza

Ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa /Dz.U. nr 48 poz. 283 ze zm./, określająca szczegółowo zasady zamiany gruntu rolnego na leśny, stanowi lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Stanisława P. na decyzję Wojewody radomskiego z dnia 23 listopada 1983 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na zalesienie gruntu rolnego.

Uzasadnienie

Przedmiotem sprawy jest odmowa organu administracji wydania zezwolenia na zalesienie gruntów rolnych /działka n 104 we wsi F., gmina W./ należących do Stanisława P. Sprawa była już rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 1983 r. II SA 533/83 uchylił zaskarżoną przez Stanisława P. decyzję Wojewody Radomskiego z dnia 29 września 1982 r. nr RGŻD.VIII-710-31/82. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Naczelnika Gminy W. z dnia 3 września 1982 r. nr 7420/29/82, odmawiającą Stanisławowi P. zezwolenia na zalesienie jego działki rolnej we wsi F. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że błędnie zastosowano art. 14 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa /Dz. U. N 48 poz. 283 ze zm./, gdyż stan faktyczny sprawy odpowiada art. 15 tej ustawy. Decyzja więc została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Jednocześnie Sąd stwierdził naruszenie w toku postępowania przepisów proceduralnych o przeprowadzeniu dowodów z udziałem. strony /art. 81 Kpa/ oraz o umożliwieniu stronie wypowiedzenia się co d zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji /art. 10 par. 1 Kpa/.

Po otrzymaniu wyroku Sądu, organ administracji dokonał ponownej analizy możliwości zalesienia działki nr 104, stanowiącej własność Stanisława P. Sprawdzono gleboznawczą klasyfikacją gruntów na tej działce. Badania polegały na ponownym ustaleniu klasy gruntu za pomocą odkrywek glebowych. Część gruntu zaklasyfikowanego poprzednio jako R-V przesunięto do R-VI, a dalszą część z R-IVb do R-V. W wyniku analizy ustalono, że nie należy działki nr 104 zalesiać ze względu na:

• położenie jej wśród gruntów ornych,
• brak w pobliżu kompleksów leśnych,
• negatywne działanie - w przypadku zalesienia - na grunty sąsiada.

Naczelnik Gminy W., decyzją z dnia 19 września 1983 r. nr 7420/52/83, zatwierdził uzupełniającą klasyfikację gleboznawczą wskazanej działki i od tej decyzji Stanisław P. nie odwołał się.

Mając na uwadze wskazane ustalenia, Wojewoda Radomski decyzją z dnia 23 listopada 1983 r. nr RGŻL.VIIIa.710-31/81/83, po powtórnym rozpatrzeniu odwołania Stanisława P. od decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia 3 września 1982 r. nr 7420/29/82, utrzymał w mocy tę decyzję. Wojewoda w swym rozstrzygnięciu powołał się na art. 15 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa /Dz.U. nr 48 poz. 283 ze zm./, a w uzasadnieniu podał argumentację z uzupełniającej klasyfikacji gleboznawczej działki nr 104. Wojewoda wskazał też, że wydając decyzję, miał na uwadze słuszny interes Stanisława P., gdyby bowiem zezwolono mu na zalesienie, utraciłby stałe źródło dochodów /art. 7 Kpa/.

Stanisław P. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody Radomskiego i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Naczelnika Gminy W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Raz jeszcze podkreślił, że chodzi mu o zalesienie gruntów najsłabszych w jego gospodarstwie, o powierzchni około 1,5 ha. Są to użytki rolne VI klasy. Koszty robót polowych, nawozów i wysiewanego ziarna przewyższają wartość uzyskiwanych plonów. Stąd błędne jest stwierdzenie Wojewody, że zezwolenie na zalesienie naraziłby go na utratę stałego źródła dochodu. Skarżący zakwestionował też argument, że zalesienie działki oddziaływałoby niekorzystnie na sąsiednie grunty, Zakwestionował również przyjętą grubość warstwy bezpiaskowej /według niego wynosi ona nie 30 cm, ale 13-20 cm/. Wreszcie stwierdził, że mimo wyraźnego zalecenia w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 czerwca 1983 r. II SA 535/83 organ dokonał czynności wyjaśniających "bez należytego umożliwienia mu udowodnienia zasadności swego stanowiska".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Radomski stwierdził, że:

• w toku czynności kierowano się zasadami określonymi w art. 6 i art. 7 Kpa, przedkładając interes społeczny nad subiektywny interes obywatela,
• umożliwiono skarżącemu udział w sprawie /powiadomiono go o pracach przy uzupełniającej klasyfikacji gruntów, udostępniono akta sprawy/,
• ogólna klasyfikacja gruntów wsi F., dokonana w 1983 r., jak i sprawdzająca z dnia 8 lipca 1983 r., nie wykazały występowania na działce nr 104 gruntu Rz-VI, który w myśl odpowiednich przepisów mógłby być zalesiony w trybie art. 14 ust. 2 cytowanej ustawy,
• na zalesienie działki nr 104 w trybie art. 15 tejże ustawy Naczelnik Gminy nie wyraził zgody i Wojewoda podzielił jego stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących właściwości Państwa /Dz.U. nr 48 poz. 283 ze zm./ rozróżnia dwie sytuacje w zakresie zalesienia gruntów nie mających charakteru leśnego. W pierwszej, zgodnie z art. 14 ustawy, nałożono na właściciela obowiązek zalesienia, jeśli grunt ten, w myśl przepisów, podlega zalesieniu. Kategorie gruntów objętych obowiązkiem zalesienia określa rozporządzenie Ministrów Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego oraz Rolnictwa z dnia 16 stycznia 1974 r. w sprawie gruntów przeznaczonych do zalesienia /Dz.U. nr 5 poz. 32/, a zatem właściciel może być zmuszony do zmiany przeznaczenia gruntu w następstwie wydanej z urzędu decyzji administracyjnej. W drugiej /art. 15 ustawy/ grunt nie został przeznaczony do zalesienia zgodnie z art. 14, ale właściciel jest zainteresowany w jego zalesieniu. Przepis ogranicza swobodę właściciela w zalesieniu, ale daje mu możność starania się o odpowiednie zezwolenie. Zmiana bowiem przeznaczenia gruntu wymaga zezwolenia terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zgodnie z dokonanymi w toku instancji ustaleniami nie budzi wątpliwości, że nie ma zastosowania w sprawie art. 14 ustawy /sytuacja pierwsza/, należy więc rozważyć sytuację określoną w art.

15. Artykuł ten nie określa warunków, od których spełnienia zależy wydanie decyzji zezwalającej na zalesienie gruntów rolnych. Organ jednak musi uwzględniać cele ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/. Chodzi bowiem o ochronę gruntów rolnych jako podstawowego środka służącego produkcji żywności. Organy administracji dokonały w toku instancji odpowiednich ustaleń, przemawiających przeciwko wyłączeniu spornego gruntu z produkcji rolnej. Wydając decyzję działały w granicach tak zwanego swobodnego uznania, ale nie dowolnie.

Przeznaczenie gruntu rolnego na cel leśny jest przeznaczeniem go na cel nierolniczy. Ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa określa szczegółowo zasady zmiany gruntu rolnego na leśny. Stanowi więc w tym zakresie lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wydane rozstrzygnięcie nie narusza postanowień ustawy z dnia 22 listopada 1973 r., a analiza całokształtu materiału zebranego w sprawie nie wskazuje też na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę oddalić.