Uzasadnienie
Decyzją Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 listopada 1992 r., wydaną na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./ i par. 23 pkt 8 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 8 grudnia 1983 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów /Dz.U. nr 70 poz. 317 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymana została w mocy decyzja Wojewody (...) z dnia 25 maja 1992 r. o odmowie wydania Agencji Detektywistycznej "S." spółka z o.o. w S. zezwolenia na używanie pojazdu jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym. W uzasadnieniu decyzji Ministra wskazano, że przedmiotem działalności Agencji Detektywistycznej "S." w S. są usługi w zakresie ochrony mienia i osób, natomiast stosownie do par. 23 pkt 8 cytowanego rozporządzenia samochody uprzywilejowane mogą być używane w związku z ratowaniem życia lub mienia albo w celu zmniejszenia skutków katastrofy. Przepis art. 44 ust. 1 pkt 1 prawa o ruchu drogowym stanowi, że kierujący pojazdem uprzywilejowanym może korzystać z ułatwień w ruchu drogowym tylko wówczas, gdy pojazd uczestniczy w akcji związanej z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia lub z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Świadczenie usług w zakresie ochrony mienia i osób nie wymaga uprzywilejowania w ruchu, natomiast rozszerzenie uprawnień bez uzasadnionych potrzeb o kilka tysięcy pojazdów w skali kraju spowoduje istotne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również znacznie ograniczy możliwość właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom, które muszą być rzeczywiście uprzywilejowane w ruchu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Agencja Detektywistyczna "S." spółka z o.o. w S. wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie prawa przez niewłaściwe wykorzystanie przyznanego im uznania w zakresie zezwoleń na uprzywilejowanie samochodów Agencji / par. 23 pkt 8 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 8 grudnia 1983 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów - Dz.U. nr 70 poz. 317 ze zm./, wynikające z błędnego przekonania, iż wydanie takiego zezwolenia spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz naruszy zasady obecnie obowiązujące. Argumentacja Ministerstwa w kontekście motywacji Agencji "S." dotyczącej posiadania w ograniczonym zakresie uprawnień uprzywilejowanego pojazdu /zwiększenia bezpieczeństwa świadczonych usług w zakresie ochrony mienia/ świadczy o braku zrozumienia intencji strony skarżącej. Agencja nie ma kilku tysięcy samochodów i nie występowała o przyznanie tego typu uprawnień wszystkim podmiotom świadczącym usługi w zakresie ochrony mienia. Agencja deklarowała gotowość przedstawienia konkretnych przykładów wymagających szczególnego postępowania właśnie ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa znacznym wartościom materialnym, stanowiącym w ogromnej części własność państwową. Decyzja administracyjna powinna być wynikiem wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Powinna uwzględniać interes społeczny oraz słuszny interes obywatela. Starania Agencji o omawiane zezwolenie są najlepszym przykładem braku kolizji pomiędzy interesem Państwa /bezpieczeństwo własności państwowej/ a interesem obywatela /podniesienie komfortu i bezpieczeństwa pracy w zakresie ochrony mienia/. Zdaniem skarżącej, posiadanie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu nawet w ograniczonym zakresie mieści się w dyspozycji par. 23 pkt 8 cytowanego rozporządzenia. Decyzja w tym przedmiocie może być obwarowana warunkami, a każde przekroczenie warunków przez stronę może stanowić przyczynę cofnięcia uprawnienia. Zgodnie z koncesją Ministra Spraw Wewnętrznych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia oraz w zakresie usług detektywistycznych Agencja jest zobowiązana również do świadczenia usług wymagających natychmiastowej interwencji w przypadkach ochrony życia i mienia.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, przytaczając zasadnicze argumenty z zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy par. 23 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 8 grudnia 1983 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów /Dz.U. nr 70 poz. 317 ze zm./ stanowiły, że pojazdami samochodowymi uprzywilejowanymi mogą być pojazdy wymienione w pkt 1-7 /pojazdy straży pożarnych, karetki sanitarne pogotowia ratunkowego, pojazdy górniczego pogotowia ratunkowego, pojazdy jednostek ratownictwa chemicznego, pojazdy organów i jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, pojazdy Sił Zbrojnych, pojazdy Służby Więziennej/ oraz inne pojazdy używane w związku z ratowaniem życia lub mienia albo w celu zmniejszenia skutków katastrofy - na podstawie zezwolenia wydanego przez wojewodę /pkt 8/. Obecnie kwestię tę reguluje par. 23 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów /Dz.U. nr 21 poz. 91/, który w pkt 8 wprowadza warunek zasięgnięcia przed wydaniem zezwolenia opinii komendanta wojewódzkiego Policji.
Treść przepisu par. 23 pkt 8 cytowanego rozporządzenia z dnia 8 grudnia 1983 r. wskazuje jednoznacznie, że takie zezwolenia wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że uprawniony organ administracji ma prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia tej indywidualnej sprawy, aczkolwiek w granicach wynikających z ogólnych zasad prawa, (...) przede wszystkim z zasady praworządności, określonej w art. 6 Kpa, oraz z zastosowaniem nakazu, zawartego w art. 7 Kpa zdanie ostatnie, kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, zwłaszcza uznaniowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować organu w administrowaniu określoną dziedziną życia społecznego należącą do jego właściwości, lecz bada, czy załatwienie przez ten organ konkretnej indywidualnej sprawy mieści się w granicach uprawnień tego organu, wynikających z obowiązującego prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem granic uznania, o których mowa wyżej. Po pierwsze, zgodne jest z przepisami art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./ oraz z par. 23 pkt 8 cytowanego rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 8 grudnia 1983 r., obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stanowisko, że świadczenie usług za pomocą pojazdów w zakresie ochrony mienia i osób na podstawie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w tym przedmiocie nie wymaga uprzywilejowania w ruchu dla pojazdów danego podmiotu gospodarczego. Brak uprzywilejowania bowiem nie czyni nierealnym wykonywania takiej działalności gospodarczej przez dany podmiot. Przepis par. 23 pkt 8 powyższego rozporządzenia pozostaje w ścisłym związku z art. 41 ust. 1 pkt 1 prawa o ruchu drogowym i podlega interpretowaniu według tej normy ustawowej. Nie dotyczy więc uprzywilejowania z powodu wykonywania działalności gospodarczej świadczenia usług ochrony osób lub mienia, lecz wyłącznie konieczności uczestniczenia w określonych nadzwyczajnych zdarzeniach, mowa jest bowiem o akcjach związanych "z ratowaniem życia lub mienia albo w celu zmniejszenia skutków katastrofy".
Z treści wniosku o wydanie zezwolenia oraz z uzasadnienia odwołania, a następnie skargi wynika, że intencją Agencji "S." w niniejszej sprawie jest uzyskanie uprzywilejowania pojazdów w celu zabezpieczenia dokonywanych przez nią przewozów mienia, konwojów, nie zaś dla uczestniczenia w zdarzeniach, akcjach o nagłym charakterze. Należy przy tym uwzględnić, że wprawdzie przepis par. 23 pkt 8 omawianego rozporządzenia pozostaje w związku z art. 44 ust. 1 pkt 1 prawa o ruchu drogowym, lecz ma węższy od niego zakres. Nie obejmuje bowiem ani ratowania zdrowia, ani konieczności zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Te elementy odnoszą się tylko do pojazdów wymienionych w pkt 1-7 w par. 23 tego rozporządzenia.
Nie ma podstaw do negowania, że Agencja "S." miała konkretne przykłady "wymagające szczególnego postępowania", i takiej negacji zaskarżona decyzja nie zawiera. To wszystko jednak nadal odnosi się do żądania wydania zezwolenia na używanie pojazdów uprzywilejowanych w celu zabezpieczenia prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej konwojowania przewozów, nie zaś w celu uczestniczenia w akcjach związanych z ratowaniem życia lub mienia albo w celu zmniejszenia skutków katastrofy.
Po drugie, brak jest podstaw do zarzutu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 zdanie ostatnie Kpa, to jest przekroczyła wyznaczone przez ten przepis granice swobodnego uznania. W zaskarżonej decyzji zostały wyjaśnione przesłanki uznania przez organ administracji, że wydaniu zezwolenia sprzeciwia się interes społeczny, a mianowicie bezpieczeństwo ruchu drogowego. Będąc odpowiedzialnym za sposób zarządzania określoną należącą do jego właściwości, dziedziną stosunków społecznych, organ administracji musi ocenić sprawę również w kontekście ogólnym. Nie wymaga przecież dowodu okoliczność (...), że koncesjonowane usługi w zakresie ochrony mienia lub osób świadczy nie jeden podmiot gospodarczy, lecz takich podmiotów jest wiele. W związku z tym nie można uznać zarzutu dowolności wobec oceny, (...) że udzielenie zezwolenia "firmie ochroniarskiej" w celu zwiększenia bezpieczeństwa dokonywanych przez nią przewozów mienia lub osób, a tym samym zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych, może prowadzić do zagrożenia ogólnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym i ograniczyć możliwości szybkiego dotarcia do określonego miejsca pojazdom biorącym udział w akcjach związanych z ratowaniem życia lub mienia albo w celu zmniejszenia skutków katastrofy. Każda "firma ochroniarska" z istoty swej działalności jest zainteresowana w uzyskaniu środków zwiększających skuteczność świadczonych przez nią usług. Nie taki jednak jest cel uprzywilejowania w ruchu drogowym niektórych pojazdów, o którym mowa w par. 23 pkt 8 cytowanego rozporządzenia. Jak to bowiem omówiono wyżej, chodzi tu wyłącznie o uczestniczenie w konkretnych zdarzeniach związanych z ratowaniem życia lub mienia albo w celu zmniejszenia skutków katastrofy. Przedmiot żądania Agencji "S." w niniejszej sprawie nie dotyczył takich sytuacji, lecz "zwiększenia bezpieczeństwa świadczonych usług w zakresie ochrony mienia", "konieczności zapewnienia bezpieczeństwa znacznym wartościom materialnym".
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 207 par. 5 Kpa.