Uzasadnienie
Naczelnik Gminy R. przeznaczył do sprzedaży we wsi Ć. nieruchomość o powierzchni 27,56 ha. O nabycie gruntów z tej nieruchomości wpłynęło 10 podań, w tym od skarżących: Władysława B., Kazimierza K., Zygmunta O. i Jerzego Rz. O nabycie tej nieruchomości wystąpili też Marek K. i Andrzej B. Dwaj ostatni wyrazili zamiar nabycia całej nieruchomości, stanowiącej zawarty obszar wraz z działką siedliskową oraz znajdującymi się na niej zabudowaniami, wymagającymi poważnych remontów. Skarżący reflektowali natomiast wyłącznie na nabycie poszczególnych kilkuhektarowych wycinków z kompleksu przeznaczonego do sprzedaży, bez działki zagrodowej z zabudowaniami.
Bank Spółdzielczy, powołując się na opinię komisji powołanej dla rozdysponowania gruntów z PFZ z dnia 29 października 1981 r., zaproponował wyznaczenie kandydatem na nabywcę Marka K., a Naczelnik Gminy R. decyzją z dnia 27 listopada 1981 r. nr 7012/63/81, wyznaczył go kandydatem na nabywcę nieruchomości o powierzchni 20,88 ha, uzasadniając to tym, że zamierza on nabyć całe gospodarstwo wraz z budynkami o wartości ok. 600 tys. zł, znajdującymi się na działce o powierzchni 1,51 ha, i starym parkiem. Nabywca ma ciągnik i maszyny towarzyszące, środki finansowe oraz wymagane kwalifikacje. Odmowę w stosunku do Andrzeja B. Naczelnik uzasadnił tym, że ma on już gospodarstwo rolne o powierzchni 23 ha, położone w miejscowości odległej o 10 km od nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży. Co do pozostałych reflektantów ograniczono się w uzasadnieniu do charakterystyki każdego z nich i posiadanego przez niego gospodarstwa, nie precyzując, z jakiego powodu wniosek o nabycie części areału przeznaczonego do sprzedaży postanowiono załatwić odmownie.
Decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 par. 1 Kpa, to jest bez umożliwienia stronom, przed jej wydaniem, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz bez wnikliwego uzasadnienia, o którym mowa w art. 107 par. 3 Kpa, w stosunku do skarżących i innych osób, których żądania załatwiono odmownie. Za uzasadnienie takie bowiem nie można uznać końcowej konkluzji, że "ustalenie Ob. K. na nabywcę gruntów PFZ uważamy za właściwe".
Władysław B., Kazimierz K., Zygmunt O. i Jerzy Rz. odwołali się od tej decyzji do Wojewody Skierniewickiego. Odwołanie wniósł też Andrzej B. Odwołania skarżących nie podnosiły zarzutów natury prawnej, lecz dotyczyły wyłącznie ich interesów gospodarczych i rodzinnych. Wyznaczony na nabywcę Marek K. przedstawił natomiast zaświadczenie lekarskie, stwierdzające, że pomimo inwalidztwa III grupy może pracować w rolnictwie. Dopiero teraz, w piśmie do Wojewody, Naczelnik Gminy podał szersze uzasadnienie swojej negatywnej decyzji wobec skarżących, a mianowicie, że nie ubiegali się o całość zbywanego gospodarstwa, lecz chcieli je rozdrobnić, co nie wydawało się gospodarczo uzasadnione, biorąc pod uwagę zwłaszcza zabudowania.
Wojewoda Skierniewicki, decyzją z dnia 4 lutego 1982 r. nr PFZ4613/5/81, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W stosunku do skarżących Wojewoda uzasadnił swoją decyzję tym, że sprzedaż nieruchomości wiąże się w danej sprawie ściśle z nabyciem przynależących do niej zabudowań, tworzących wraz z nieruchomością jeden zwarty kompleks i "z punktu urządzeniowo rolnego wręcz niedopuszczalne byłoby kompleks ten rozdrabniać". Wnioski skarżących natomiast prowadziły do takiego właśnie rozdrobnienia. Co do Andrzeja B., który chciał nabyć całą nieruchomość, podobnie jak Marek K., to za negatywnym załatwieniem jego podania przemawiały - zdaniem Wojewody - posiadanie już przez niego dużego gospodarstwa ponad 20 ha, odległość 10 km pomiędzy tym gospodarstwem a zbywanym z PFZ, wzgląd, że jest osobą samotną, a także, że przekroczenie norm obszarowych wymagałoby odrębnego zezwolenia, którego nie uzyskał.
Na decyzję Wojewody Jerzy Rz., Władysław B., Kazimierz K. i Zygmunt O. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże Jerzy Rz., pomimo wezwania, nie uiścił wpisu. W skardze, nie podnosząc żadnych zarzutów natury prawnej, organów administracji państwowej, które - ich zdaniem - mogłyby przyznać im po kilka hektarów z nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży, zwłaszcza że w kilku wypadkach dopuściły się one w stosunku do innych osób takiego odstępstwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko.
Na rozprawie przed naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący powołali się dodatkowo na to, że są posiadaczami gospodarstw specjalistycznych, z czego wynika pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości. Zainteresowany Marek K. wniósł o oddalenie skargi, twierdząc, że za zgodą Naczelnika Gminy już uprawia przyznaną mu nieruchomość. Pełnomocnik Wojewody wyraził pogląd, że wydając zaskarżoną decyzję organy administracji uwzględniały nie tylko zasady pierwszeństwa, wynikające z zarządzenia Ministra Rolnictwa z 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, ale również ogólne kryteria postępowania z art. 7 Kpa, nakazujące uwzględnić interes społeczny i słuszny interes stron, oraz zasady określone art. 4 i art. 5 Kc.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem /art. 196 par. 1 Kpa/. Z tych względów Sąd pomija ocenę okoliczności występujących w sprawie pod względem celowości, jeżeli racje natury celowościowej, a w szczególności gospodarcze i społeczne nie znalazły wyrazu w unormowaniu prawnym.
W sprawie rozpatrywanej na wstępie wymagania rozważenia kwestia, czy skarżący, ubiegający się o nabycie nieruchomości, korzystali z prawa pierwszeństwa, określonego w par. 12 ust. 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 19 poz. 114/. Okoliczności tej organy administracji nie rozważyły w toku postępowania administracyjnego, ponieważ skarżący podnieśli ją dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, twierdząc, że są posiadaczami specjalistycznych gospodarstw rolnych. Dawałoby to im pierwszeństwo z mocy par. 12 ust. 2 pkt 4 cytowanego zarządzenia. W przeciwieństwie do nich, ustalony kandydatem na nabywcę Marek K. nie korzysta z uprawnień przewidzianych w par. 12 ust. 2 zarządzenia. Na uprawnienie takie mogłoby się natomiast powołać - jak wynika z akt - inny reflektant, który chciał nabyć również w całości nieruchomość przeznaczoną do sprzedaży, Andrzej B., nie składał on jednak skargi do Sądu na ostateczną decyzję Wojewody.
Analiza treści par. 12 oraz par. 13 ust. 1 pkt 1 cytowanego zarządzenia skłania do wniosku, że uprawnienia podmiotowe, przewidziane w par. 12 ust. 2 pkt 1-4, przysługują zawsze w stosunku do określonej nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży. Wynika to zarówno z użycia w par. 12 zarządzenia liczby pojedynczej "nieruchomość", jak i z użycia w par. 13 ust. 1 pkt 1 liczby mnogiej "nieruchomości", co wskazuje na możliwość zamieszczenia w przewidzianym wykazie różnych nieruchomości, mogących być przedmiotem odrębnej sprzedaży. Przemawia za tym również wykładnia celowościowa, gdyż względy gospodarcze powinny przede wszystkim przesądzić o tym, czy dany kompleks rolny ma być sprzedany w całości, czy też przedmiotem sprzedaży mogą być poszczególne, wyodrębnione katastralnie, jego działki. Skoro organ administracji uznał za celowe przeznaczyć do sprzedaży całość gospodarczą, obejmującą areał gruntów rolnych z budynkami i parkiem /starodrzewiem/, biorąc pod uwagę przeciwwskazania rozdrabniania tego kompleksu rolnego, to w takiej sprawie można rozważać prawa pierwszeństwa stron do nabycia całości, a nie jej poszczególnych części.
Ponieważ zaś żaden ze skarżących nie wyrażał zamiaru nabycia całej nieruchomości, nie mogą się oni skutecznie powoływać na służące im pierwszeństwo w nabyciu, o którym mowa w par. 12 ust. 2 pkt 4 omawianego zarządzenia.
Organy administracji natomiast dopuściły się uchybienia, gdyż w stanie prawnym obowiązującym w okresie orzekania przez nie nabycia nieruchomości rolnej o powierzchni powyżej 15 ha, a w przypadku użytków przeznaczonych na cele gospodarstwa hodowlanego - powyżej 20 ha, wymagało uzyskania zezwolenia organu administracji państwowej stopnia podstawowego /art. 161 par. 1 Kc/. Uchybienie to było tym bardziej znamienne, że wojewódzki organ administracji uzasadniał m.in. brakiem tego zezwolenia odmowę wyznaczenia Andrzeja B. kandydatem na nabywcę tej nieruchomości. Uchylenie jednak zaskarżonej decyzji z tego powodu nie byłoby uzasadnione, gdyż w czasie trwania sporu nastąpiła zmiana przepisów kodeksu cywilnego ustawą z dnia 26 marca 1982 r. /Dz.U. nr 11 poz. 81/. Artykuł 161 Kc w nowym brzmieniu zezwala na nabycie nieruchomości rolnej do granic norm obszarowych określonych w przepisach o przeprowadzeniu reformy rolnej, licząc razem z obszarem nieruchomości rolnej stanowiącej już własność nabywcy. Rozpatrując zatem ponownie sprawę, organ administracji stosowałby przepisy aktualnie obowiązujące.
W rozpatrywanej sprawie miały miejsce również naruszenia niektórych przepisów postępowania, np. wspomniane już naruszenie /art. 10 par. 1 oraz art. 107 par. 3 Kpa. Nie miały one jednak bezpośredniego wpływu na wynik sprawy.
Skoro stwierdzone naruszenia prawa materialnego oraz przepisów o postępowaniu nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy /art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa/, skargi Władysława B., Kazimierza K. i Zygmunta O. podlegały oddaleniu zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa.
Natomiast skarga Jerzego Rz. podlegała odrzuceniu ze względu na nieuiszczenie wpisu /art. 207 par. 6 Kpa w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych - Dz.U. nr 24 poz. 110/.