Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 28 grudnia 1995 r., podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 i art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Rada Gminy w Z. zakazała prowadzenia handlu ulicznego na terenie gminy "przez osoby nie prowadzące zarejestrowanej działalności gospodarczej zgodnie z ustawą z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324/" z wyjątkiem "osób fizycznych wymienionych w art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności gospodarczej". Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy w Z., a weszła ona w życie 15 stycznia 1996 r.
Powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Wojewoda S. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 stycznia 1996 r. orzekł nieważność tej uchwały. Zdaniem wojewody narusza ona art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. wprowadzający zasadę, że podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach, oraz ogranicza uprawnienia osób dokonujących jednorazowych czynności sprzedaży na mocy przepisu Kodeksu cywilnego. Założone w uchwale naruszenie porządku publicznego przez osoby prowadzące działalność wbrew przepisom ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. przy jednoczesnym dopuszczeniu dokonywania tych samych czynności przez osoby ujęte w ewidencji działalności gospodarczej, jest nielogiczne i sprzeczne z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
W skardze do sądu gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając woje wodzie, że nie wziął on pod uwagę uprawnień właścicielskich gminy między innymi do określania sposobu korzystania z jej nieruchomości przez inne osoby. Kwestionowana przez woje wodę uchwała miała na celu utrzymanie porządku przez wyeliminowanie nie znanych mieszkańcom osób zajmujących się handlem ulicznym. Problemem jest również zanieczyszczanie środowiska wskutek prowadzenia tego rodzaju działalności.
Wojewoda S. wniósł o oddalenie skargi i oprócz dotychczasowej argumentacji zwrócił uwagę na niedopuszczalność kwalifikowania całego obszaru gminy jako targowiska. W świetle art. 1 i art. 3 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 51 poz. 312 ze zm./ targowiskami są wszystkie miejsca i budowle /hale targowe, bazary/ przeznaczone do handlu ze stoisk, wozów konnych itp., urządzone i prowadzone w sposób określony w dekrecie. Takiego przeznaczenia dokonuje się w uchwale o opłacie targowej bądź w regulaminie targowiska określającym jednocześnie warunki sprzedaży towarów. Ponadto wojewoda zwrócił uwagę na możliwość zwalczania nielegalnego handlu - będącego wykroczeniem - przez organy ściągania i inne specjalistyczne organy /PIH, Sanepid, Urzędy Skarbowe/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. stanowi, że w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przed skorzystaniem z tego przepisu należy zawsze oceniać, czy powszechnie obowiązujące przepisy wystarczająco regulują problematykę, której zamierza się poświęcić przepisy porządkowe.
Przede wszystkim trzeba przypomnieć, że definicje drogi, pasa drogowego, ulicy oraz problematykę zarządzania, utrzymania i korzystania z nich określa ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33/. Są w nich te określone zasady udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego za opłatą i wymierzania kar za naruszanie przepisów ustawy. Łącznie można przyjąć, że obowiązujące rygory korzystania z dróg i ulic, właściwie egzekwowane, stanowią wystarczającą regulację do eliminowania z nich uciążliwego handlu ulicznego. Ponadto zachowaniu porządku służą również wspomniane przez wojewodę przepisy dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach. Pozwalają one na koncentrowanie takiego handlu w przeznaczonych do tego miejscach i budowlach. Wreszcie z mocy art. 40 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. w Kodeksie wykroczeń dodano art. 60[1] przewidujący w par. 1 karę ograniczenia wolności albo grzywny za prowadzenie działalności gospodarczej bez wymaganej koncesji lub wpisu do ewidencji.
Istnieją więc w powszechnie obowiązujących przepisach regulacje prawne dotyczące handlu ulicznego. Nie ma zatem podstaw do stanowienia przez gminę przepisów porządkowych w tym zakresie.