Uzasadnienie
Adam J., Janusz B., Henryk D., Marianna Ł., Janina W., Zdzisław Sz., Jan S., Stefan Ch., Zbigniew S., Włodzimierz D., Danuta i Tadeusz K. i Tadeusz Ch. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzje Wojewody Radomskiego z dnia 1 lutego 1984 r. o numerach WSP-II-8381/472 /dwie decyzje/, WBP-I-8381/172/83 /jedna decyzja/ i WBP-II-8381/83 /dziewięć decyzji/, utrzymujące w mocy dwanaście decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z dnia 7 grudnia 1982 r., nakazujących rozbiórkę boksów garażowych wzniesionych przez te osoby na terenie osiedla P. przy bloku nr 10 w G. Z uzasadnień jednobrzmiących decyzji wynika, że skarżący samowolnie zbudowali zespół garaży na terenie przeznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta G. z 1966 r. pod zabudowę mieszkaniową. Zespół tych garaży został zaliczony postanowieniem nr SE.VI-442/G/1/239/83 Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia 30 grudnia 1983 r. do kategorii uciążliwości UI w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/.
Dla kategorii tej obowiązuje odległość 15,0 m od budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej, natomiast odległość przedmiotowego zespołu garaży od istniejącego budynku mieszkalnego wynosi 8,4 i 11,1 m. W uzasadnieniu decyzji wskazuje się też, że południowa część zespołu garaży znajduje się w pasie drogowym istniejącej ul. P., bezpośrednio na jezdni i chodniku przewidzianych do realizacji. W uzasadnieniu decyzji podnosi się, że usytuowanie garaży może stworzyć zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz mienia.
Skarżący w skargach o identycznej treści wnoszą o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o określenie, że obowiązek rozbiórki przedmiotowych garaży nastąpi w przyszłości w terminie określonym przez Spółdzielnię Mieszkaniową w G., jako właściciela gruntu, gdy rozpoczną się roboty związane z planowym zagospodarowaniem terenu. skarżący podnoszą, że garaże zostały wzniesione za zgodą Spółdzielni Mieszkaniowej. Garaże są wykonane z metalu jako składaki i mogą być rozebrane w każdym czasie, gdy zaistnieje taka potrzeba w związku z realizowanymi inwestycjami.
Skarżący kwestionują opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. o zaliczeniu zespołu garaży do kategorii UI uciążliwości. Są zdania, iż nie zostało wykazane, by czysto pomalowane, metalowe garaże mogły stanowić jakikolwiek element uciążliwości dla otoczenia. Skarżący stwierdzają, że nie jest też prawdziwy zarzut, iż garaże zostały pobudowane w linii przebiegu ul. P. Ulica P., obok której wzniesiono osiedle mieszkaniowe, kończy się ślepo na ogrodzonych gruntach prywatnych. Tu właśnie, niejako na przedłużeniu tej ulicy, jest usytuowanych kilka garaży i być może będą one przeszkadzały w przyszłości, kiedy zostaną podjęte prace przy przedłużaniu ulicy P. Nie dotyczy to garaży przy bloku nr 10, wzniesionych na gruntach Spółdzielni Mieszkaniowej, których dotyczą zaskarżone decyzje. Na kończącej się ślepo ulicy nie ma żadnego ruchu przechodniów i pojazdów, z wyjątkiem sporadycznych wyjazdów z garaży. Dla skarżących jest więc niezrozumiałe, skąd wzięło się sformułowanie o zagrożeniu bezpieczeństwa życia, zdrowia ludzi oraz mienia.
Odpowiadając na skargi Wojewoda Radomski nie znalazł przesłanek do ich uwzględnienia.
W aktach sprawy znajduje się, dołączony przez skarżących, odpis opinii Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 17 kwietnia 1982 r., dotyczącej projektu lokalizacji garaży dla samochodów osobowych na terenie osiedla mieszkaniowego przy ul. P. w G. Organ ten, po zapoznaniu się z dokumentacją, wyraża następujące stanowisko:
- 1) lokalizacja 26 garaży dla samochodów osobowych bez zastrzeżeń,
- 2) w boksach garażowych nie wolno wykonywać kanałów rewizyjnych.
W aktach znajduje się także pismo Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w G. z dnia 20 lutego 1984 r. nr PI-827/84, skierowane do Dyrektora Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w R., w którym Zarząd spółdzielni prosi o zrewidowanie podjętej decyzji i czasowe utrzymanie przedmiotowych garaży. Zarząd Spółdzielni podaje, że teren, na którym Spółdzielnia zezwoliła na ustawienie garaży, był pierwotnie przeznaczony pod budowę hydroforni i zbiorników retencyjnych dla osiedla P. Na teren ten został nawieziony gruz, który miał być wykorzystany do budowy zbiorników. W październiku 1981 r. spółdzielnia otrzymała informację Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego o możliwości budowy garaży. Wystąpiła więc do Urzędu Miasta i Gminy w G., uzyskując pozytywną opinię o celowości budowy garaży oraz do Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego, który pozytywnie zaopiniował lokalizację na osiedlu P. 26 garaży przy bloku nr 10. Z uwagi na bezużyteczność terenu, jak pisze Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej w tym piśmie, Rada Osiedla zaleciła Zarządowi Spółdzielni wydanie "zezwoleń na ustawienie tymczasowych garaży składanych".
Mieszkańcy zobowiązali się do uporządkowania terenu. Przyszli użytkownicy garaży zostali poinformowani, że w przypadku przeznaczenia terenu na cele inwestycyjne otrzymają od Spółdzielni nakazy rozbiórki garaży. W piśmie Spółdzielni stwierdza się też, że ulica P. jest "ślepa", a jej zakończeniem jest dojazd do garaży przy bloku nr 10. Nie ma tu zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, a garaże chronią mienie /samochody/ przed dewastacją, kradzieżą i naturalnym niszczeniem na skutek korozji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jedynie pozwolenie na budowę uprawnia do wykonywania robót budowlanych /art. 29 ust. 1 wymienionej ustawy/. Skarżący nieuzyskali pozwolenia na budowę przedmiotowych garaży. Zatem w świetle wskazanych wyżej przepisów garaże zostały wzniesione samowolnie. Zgoda Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na wzniesienie garaży na jej gruntach jest tylko zgodą właściciela /użytkownika wieczystego/ gruntu na wzniesienie na tym gruncie garaży i wiąże się z treścią art. 29 ust. 5 prawa budowlanego.
Samowolę budowlaną należy likwidować przy zastosowaniu art. 36, 37, 40 i 42 prawa budowlanego. W rozpoznanej sprawie zastosowano art. 37 ust. 1 tej ustawy, jako podstawę likwidacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają rozbiórce /przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania/, gdy właściwy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
- 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę,
- 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Przytoczony przepis zarówno określa samowolę budowlaną, jak też wskazuje środki, które należy zastosować w celu jej likwidacji. Z treści przepisu jednak wynika, że ustawodawca nie chciał każdego naruszenia prawa przy wznoszeniu obiektu budowlanego likwidować przy użyciu środków przewidzianych w art. 37 ust. 1, ustalił natomiast zasadę, że środki te stosuje się jedynie wtedy, gdy następują skutki, o których mowa wyżej w pkt 1 lub 2. W przypadkach, gdy nie następują te skutki, likwidacja samowoli następuje przy użyciu środków przewidzianych w art. 40 prawa budowlanego i art. 42 tej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, że powstały okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 prawa budowlanego. Wojewoda Radomski, uzasadniając decyzje utrzymujące w mocy decyzje Naczelnika Miasta i Gminy w G., nakazującego rozbiórki przedmiotowych garaży, stwierdza, że garaże wzniesiono na terenie przeznaczonym na inny cel, gdyż teren w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta G. z 1966 r. jest przeznaczony pod zabudowę mieszkalną. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości oceny zaskarżonych decyzji na tle ustaleń tego planu, gdyż nie załączono go do akt, chociaż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest jedną z podstaw prawnych decyzji. Ponieważ skarżący nie kwestionowali planowego przeznaczenia terenu, na którym wzniesiono garaże, Sąd przyjął, że teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Przeznaczenie terenu pod tę zabudowę nie wyklucza budownictwa garaży na danym terenie.
Wynika to m.in. z tak zwanego normatywu urbanistycznego /zarządzenie z dnia 29 stycznia 1974 r. w sprawie wskaźników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach - Dz.Bud. nr 2 poz. 2/, wydanego na podstawie art. 27 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1961 r. /Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm./ jako szczegółowe przepisy o sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W par. 9 ust. 1 tego normatywu, dotyczącym terenów brutto zabudowy mieszkaniowej, zawarto ustalenie, że tereny brutto strukturalnej jednostki osadniczej /jednostką tą jest osiedle mieszkaniowe lub jego część/ obejmują tereny mieszkaniowe netto, zarówno w zabudowie wielorodzinnej, jak i zabudowie jednorodzinnej, a także tereny podstawowych urządzeń usługowych, wypoczynku i komunikacji wewnętrznej /ulic wewnętrznych, miejsc postojowych samochodów oraz przejść pieszych i dojazdów do tych urządzeń/. W par. 15 normatywu urbanistycznego ustalono, że w strukturalnej jednostce mieszkaniowej rozróżnia się dwa rodzaje miejsc postojowych dla samochodów: stałe miejsca postojowe przeznaczone na przechowywanie samochodów mieszkańców danej jednostki strukturalnej oraz czasowe miejsca postojowe.
Rodzaje miejsc postojowych samochodów określa par. 155 cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. 1980 nr 17 poz. 62/ - są to garaże i parkingi. Także w normatywie urbanistycznym z 1964 r. /Dz.Bud. nr 14 poz. 40/ przy określaniu pojęć "tereny mieszkaniowe netto" i "tereny mieszkaniowe brutto" ustalono, że tereny te obejmują także powierzchnie przeznaczone pod parkingi i garaże przewidziane na terenach mieszkalnych.
Z przytoczonych ustaleń normatywów urbanistycznych wynika, że garaże i parkingi w osiedlach mieszkaniowych są częścią tych osiedli jako urządzenia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców osiedli. Bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest stan aktualności tych normatywów, chodziło bowiem nie o powołanie aktu normatywnego, lecz o wskazanie zasad kształtowania osiedli mieszkaniowych, stosowanych w działalności urbanistycznej, wyraźnie określających, że na osiedle składają się również stałe miejsca postojowe dla samochodów mieszkańców osiedla /garaże i parkingi/. Traktowanie stałych miejsc postojowych w osiedlach mieszkaniowych jako ich części składowych znajduje potwierdzenie w praktyce realizacyjnej, na co wskazuje istnienie garaży i parkingów w osiedlach mieszkaniowych.
Skoro garaże samochodowe, zarówno w świetle zasad kształtowania osiedli mieszkaniowych, jak też praktyki realizacyjnej, są częścią urządzeń komunikacji wewnętrznej, realizowanej w osiedlu mieszkaniowym, usytuowanie garaży lub zespołu garaży w takim osiedlu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców osiedla nie jest sprzeczna z planowym przeznaczeniem terenu i nie powoduje skutków, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Brak zatem w przedstawionej sytuacji przesłanek do nakazania na tej podstawie przymusowej rozbiórki garaży objętych skargami.
W rozpoznanej sprawie nie zostało też wykazane, że powstały okoliczności uzasadniające nakaz przymusowej rozbiórki przedmiotowych garaży na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W sytuacji, kiedy obok przedmiotowych garaży kończy się "ślepa" ulica P., przyznać należy rację tym, którzy twierdzą, że na tego rodzaju ulicy ruch jest bardzo ograniczony, nie występuje więc przez budowę przedmiotowych garaży zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz mienia, o którym mowa w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Nie wyjaśnia sprawy opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R., w świetle której przedmiotowe garaże zostały zaliczone do kategorii UI uciążliwości w rozumieniu przepisów par. 10 ust. 2 cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, skoro Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w G. zaopiniował lokalizację omawianych garaży bez zastrzeżeń i brak w aktach informacji, że opinia ta stała się nieaktualna.
Zwrócić przy tym należy uwagę, że wobec braku przepisów określających kategorie uciążliwości poszczególnych rodzajów obiektów budowlanych i urządzeń, zapowiedzianych w par. 10 ust. 5 tego rozporządzenia, zakwalifikowanie określonych rodzajów obiektów do kategorii uciążliwości mogłoby nastąpić jedynie w trybie par. 10 ust. 8 tego rozporządzenia.
Trzeba przy tym również zauważyć, że zespół garaży, w ramach którego znajduje się również 12 garaży skarżących w rozpoznawanej sprawie, obejmuje 20 garaży. Część tych garaży znajduje się według twierdzeń skarżących na gruntach prywatnych /potwierdza to również pismo Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej, o którym mowa wyżej/. W decyzjach organów obu instancji orzekających w sprawie jest mowa o garażach przy bloku nr 10, a decyzje organu pierwszej instancji ponadto wiążą sprawę z zezwoleniem Spółdzielni Mieszkaniowej na budowę garaży, co więc ogranicza ich krąg do garaży wzniesionych na gruncie Spółdzielni. Nie wiadomo więc, czy garaże dwunastu skarżących w niniejszej sprawie znajdują się "obok bloku nr 10", czy "w pasie istniejącej drogi ul. P.", czy też "na terenie niezbędnej zieleni izolacyjnej". Wskazuje to, że przy załatwianiu spraw objętych skargami naruszone zostały przepisy Kpa, a zwłaszcza art. 7 i art. 77 par. 1, nakazujące organom administracji państwowej dokładne wyjaśnienie w toku postępowania stanu faktycznego sprawy.
Zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy i dotyczą decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie.
Z tego względu - stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz art. 208 tego kodeksu - należało orzec, jak w sentencji wyroku.
Wyrok Sądu nie kończy postępowania w sprawach objętych skargami, a jedynie uchyla decyzje wydane w tym postępowaniu z naruszeniem prawa. Sprawy te wymagają ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i odpowiedniego rozstrzygnięcia, stosownie do wyniku ustaleń mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, dokonanych przy uwzględnieniu wykładni prawa, o której mowa wyżej.