Uzasadnienie
Nieformalną umową pisemną z dnia 1 grudnia 1969 r. Maria S. przekazała swemu bratu - Feliksowi K. na własność dwie działki /0,56 ha i ok. 0,25 ha/ w miejscowości L.D. w zamian za dożywotnią opiekę i utrzymanie. W dniu 5 stycznia 1981 r. w Urzędzie Gminy w G. przesłuchano Feliksa K. i Wojciecha W., którzy oświadczyli, iż jeszcze w 1969 r. Feliks K. jedną z działek otrzymanych od Marii S. /numer 83 o powierzchni 0,2770 ha/ sprzedał Wojciechowi W. za 5.000 zł. Na tej podstawie Naczelnik Gminy w G. w dniu 28 stycznia 1981 r. na podstawie art. 1 ust. 1 art. 2, art. 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz.U. nr 27 poz. 250/ wydał Wojciechowi W. akt własności działki nr 83, o powierzchni 0,2770 ha w miejscowości L. D. Po uwłaszczeniu Wojciech W. na działce tej zaczął kopać dół, aby założyć tam staw rybny, a następnie skierował do tego stawu wodę z przepływającego obok strumyka.
Wówczas Józef S., szwagier zmarłej w 1974 r. Marii S., a także kilku innych rolników skierowali do Prezydenta Miasta K. podanie o uchylenie decyzji uwłaszczeniowej wydanej Wojciechowi W. W piśmie tym podali, że Wojciech W. nigdy działki tej nie użytkował, a mieszkańcom wsi jest ona potrzebna, gdyż zamierzają tam zlokalizować kanalizację. Ponadto zarzucili, iż Wojciech W. zatrzymuje wodę przepływającą miejscowym strumykiem i kieruje ją do stawu na działce, "wchodząc w kolizję z otaczającymi go sąsiadami".
W dniu 18 sierpnia 1981 r. Miejska Komisja do Spraw Uwłaszczenia przy Prezydencie Miasta K. przesłuchała w charakterze świadków kilka osób. Wojciech W. zeznał, że działkę zakupioną w 1969 r. od Feliksa K. użytkował początkowo jako drogę dojazdową do innych swoich działek w sąsiedztwie oraz do składowania drewna. Dopiero w 1981 r. założył na niej staw rybny. Drugim świadkiem był Feliks K., który przyznał, że w 1969 r. sprzedał otrzymaną od siostry działkę za 5.000 zł. Trzeci świadek zeznał, że do 1981 r. nie widział na tej działce Wojciecha W. Zeznania o podobnej treści złożyli kolejni czterej świadkowie.
Efektem powyższego postępowania była decyzja Miejskiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w K. z dnia 28 października 1981 r., w której organ ten, powołując się na art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa stwierdził nieważność wymienionego na wstępie aktu własności ziemi, a Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia 14 czerwca 1982 r.
Na skutek skargi Wojciecha W. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra, a w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 1983 r. II SA 571/83 zwrócił uwagę, że art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa powołany przez organy administracji jako podstawa stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, w ogóle nie może mieć w tej sprawie zastosowania. Analizując przeprowadzone dowody, Sąd uznał, że ich ocena w postępowaniu administracyjnym była dowolna, nie wzięto bowiem pod uwagę na przykład faktu, że okoliczni mieszkańcy wsi wtedy dopiero wnieśli skargę, gdy Wojciech W., urządzając na działce staw rybny, pozbawił ich możliwości samowolnego korzystania z niej. W konsekwencji stwierdzone uchybienia w ocenie dowodów skłoniły Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.
Decyzją z dnia 10 listopada 1983 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej uchylił decyzję Miejskiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w K. z dnia 28 października 1981 r., polecając Prezydentowi Miasta K. rozpoznać w "trybie nadzoru" wyżej wskazaną skargę kilku mieszkańców wsi L.D.
W dniu 14 kwietnia 1984 r. w Urzędzie Miasta K. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której przesłuchano ponownie Wojciecha W. i Józefa S., przy czym każdy z nich podtrzymał poprzednie swoje zeznania.
Decyzją z dnia 30 maja 1984 r. Prezydent Miasta K., powołując się na art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność aktu własności ziemi wydanego Wojciechowi W. i na podstawie art. 8 par. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz.U. nr 11 poz. 81/ przekazał sprawę sądowi rejonowemu.
Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że organ przyjął te same dowody, co poprzednio Miejska Komisja do spraw Uwłaszczenia.
Od powyższej decyzji Wojciech W. odwołał się, ale Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - decyzją z dnia 26 czerwca 1985 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając zarówno ocenę stanu faktycznego, jak i ocenę co do podstawy prawnej stwierdzenia nieważności.
Na decyzję tę Wojciech W. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, że została ona wydana na podstawie ustaleń, które już poprzednio były kwestionowane, w efekcie czego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Odpowiadając na skargę, Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jako podstawę prawną decyzji o stwierdzeniu nieważności organy administracji obu instancji powołały art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Przepis ten obejmuje dwie postacie naruszenia prawa, a mianowicie wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz wydanie decyzji wbrew treści obowiązującego prawa.
Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że "treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą" /J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, str. 237/.
Zarówno przed nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r., jak i obecnie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wydania jej bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa może być dokonane wyłącznie przy ocenie stanu faktycznego w czasie wydania decyzji /zob. m.in. E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory, formularze, Warszawa 1970 r. str. 280, a także J. Świątkiewicz: Decyzja administracyjna wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej w świetle praktyki Państwo i Prawo 1965, nr 12 i tegoż autora: Wznowienie postępowania a uchylenie decyzji z urzędu jako nieważnej Państwo i Prawo 1962 r., nr 4/. Jest to oczywiste, skoro "Wady wyliczone w art. 156 par. 1 mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji, jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. (...) Nie są to wady formalne (...); organ działający na mocy art. 156 par. 1 nie wypowiada się co do wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, lecz jedynie zajmuje się samą decyzją" /J. Borkowski i in., op. cit. str. 235/.
Skoro decyzja - akt własności ziemi - została wydana na podstawie jednobrzmiących zeznań zbywcy i nabywcy, skoro ponadto otrzymujący ów akt miał uprawnienia do nabycia nieruchomości rolnej, skoro wreszcie w sprawie tej zastosowano właściwy przepis prawa powszechnie obowiązującego, to - oceniając wymienioną decyzję na podstawie stanu faktycznego bezspornego w czasie jej wydawania - nie można się w niej dopatrzyć jakichkolwiek wad uzasadniających stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Po wydaniu wymienionego aktu własności ziemi kilku sąsiadów Wojciecha W. w piśmie do Urzędu Miasta K. zarzuciło, iż akt ten został wydany na podstawie fałszywych dowodów co do posiadania ziemi przez Wojciecha W. od 1971 r. Na tę okoliczność przesłuchano także zainteresowanych i świadków. Powstała zatem sytuacja wymieniona expressis verbis w art. 145 par. 1 pkt 1 i 5 Kpa, nakazująca rozważenie na wniosek lub z urzędu kwestii ewentualnego wznowienia postępowania.
Ponieważ, stosownie do art. 150 par. 1 Kpa, organem właściwym do rozważenia tej kwestii był Naczelnik Gminy w G., przeto - na zasadzie art. 65 par. 1 Kpa - Prezydent Miasta K. powinien był przekazać mu skargę mieszkańców dotyczącą omawianej sprawy. W myśl bowiem art. 235 par. 1 Kpa skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się - zależnie od jej treści - za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Oznacza to nakaz rozpatrzenia możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji we właściwym trybie. Jeśli więc, jak w rozpoznawanej sprawie, w skardze zarzuca się, iż decyzje wydano na podstawie fałszywych dowodów /art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa/, to właściwym trybem rozpatrzenia takiego zarzutu, tak jak i innych zarzutów dotyczących prawidłowości postępowania, wymienionych w art. 145 par. 1 Kpa, jest tryb wznowienia postępowania.
W rozpoznawanej sprawie brak było jakichkolwiek. podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w G. w trybie stwierdzenia nieważności i dlatego, na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził nieważność zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono w myśl art. 208 Kpa.
Wyrok powyższy nie przesądza przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego. Rozważenie zarzutów zawartych w piśmie skierowanym do Urzędu Miasta, przez sąsiadów Wojciecha W. będzie należało do organu, który wydał ostateczną decyzję - akt własności ziemi na rzecz Wojciecha W. /art. 150 par. 1 Kpa/.