Uzasadnienie
Umową darowizny, sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 29 stycznia 1992 r., Wanda i Ireneusz małżonkowie S. darowali swej córce Beacie S. /obecnie noszącej nazwisko L./ niezabudowaną działkę o powierzchni 9 arów, stanowiącą część ich gospodarstwa rolnego położonego we wsi B. Przy zawieraniu tej umowy strony zostały pouczone przez notariusza między innymi o treści art. 13 ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Na powyższej działce skarżąca bez pozwolenia na budowę wybudowała piekarnię mechaniczną.
Decyzją z dnia 28 lutego 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P., na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, zezwolił skarżącej na użytkowanie samowolnie wybudowanej piekarni mechanicznej o - jak podał powierzchni zabudowy 217,8 m2.
Z planu realizacyjnego, stanowiącego załącznik do wskazanej decyzji, wynika, że na działce oprócz piekarni zostały wykonane także drogi dojazdowe, zasiek na opał, śmietnik i zbiornik ścieków.
Decyzją z dnia 3 września 1993 r. Wójt Gminy, na podstawie "art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 13 ust. 1, 2 i 3, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz par. 5 ust. 1, 2, par. 6 ust. 1, 4 i 5 i par. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/ orzekł o:
- 1. wyrażeniu zgody na wyłączenie przez Beatę z produkcji rolnej gruntów klasy IVa o powierzchni 0,09 ha,
- 2. ustaleniu należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w wysokości 32.896.800 st. zł oraz
- 3. nałożeniu obowiązku uiszczenia stałych opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji w wysokości 10 procent należności, tj. kwoty 3.289.680 st. zł".
Od decyzji tej skarżąca nie wniosła odwołania.
Wojewoda C. decyzją z 26 listopada 1993 r., na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 3 września 1993 r. w części dotyczącej pkt 2 tego rozstrzygnięcia, zaznaczając jednocześnie, że: "Pozostałe warunki pozostają bez zmian". W motywach swej decyzji organ nadzoru podniósł, że Wójt Gminy nakładając na skarżącą obowiązek uiszczenia należności z tytułu wyłączenia przez nią gruntu rolnego z produkcji rolnej pod budowę piekarni, nie ustalił terminu uiszczenia tej kwoty. Takie rozstrzygnięcie uczyniło decyzję we wskazanej części praktycznie niewykonalną. Bez dobrej woli osoby zobowiązanej niemożliwe byłoby bowiem wyegzekwowanie ustalonego zobowiązania. Naruszono przy tym także par. 5 cyt. rozporządzenia, który wyraźnie stanowi, że decyzja w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji powinna w szczególności określać między innymi terminy i sposób uiszczenia należności, odszkodowań i opłat, o których mowa w pkt 3-6.
Skarżąca nie odwołała się także i od powyższej decyzji.
Kolejną decyzją z dnia 14 grudnia 1993 r. Wójt Gminy (...) orzekł ponownie o wyrażeniu zgody na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów klasy IVa o powierzchni 0,09 ha i o ustaleniu opłaty rocznej w wysokości 32.896.800 st. zł oraz nałożył obowiązek uiszczenia w terminie 1 miesiąca po uprawomocnieniu się decyzji należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w wysokości 32.896.800 zł. (...)
Od decyzji Wójta Gminy skarżąca wniosła odwołanie. (...)
Wojewoda C. decyzją z dnia 4 marca 1994 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W motywach tej decyzji stwierdzono między innymi że kwestię ochrony gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Do czasu zakończenia prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego nie została ona uchylona. Organy administracji państwowej zobowiązane były zatem stosować jej przepisy.
Z art. 13 tej ustawy wynika, że wyłączenie z produkcji gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze może nastąpić tylko na podstawie decyzji określającej warunki wyłączenia. Uzyskanie takiej decyzji upoważnia dopiero inwestora do wejścia na grunt i podjęcia na nim działań inwestorskich.
Przepis ten stanowi ponadto, że osoba wyłączająca grunty z produkcji obowiązana jest uiścić należności i opłaty roczne.
Podnoszone zatem w tym zakresie zarzuty skarżącej są niezasadne. Wysokość należności i opłaty rocznej, które wymieniona zobowiązana jest zapłacić ustalona została prawidłowo. (...)
Decyzję Wojewody Beata L. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W skardze przedstawiła przede wszystkim okoliczności budowy piekarni oraz trudną sytuację materialną wynikającą z konieczności spłacenia kredytu zaciągniętego na przedmiotową inwestycję, a ponadto z obowiązku uiszczania podatków i stosownych opłat na rzecz Urzędu Skarbowego i Urzędu Gminy.
Zarzuciła ponadto, że o możliwości nałożenia na nią omawianych zobowiązań powinna zostać poinformowana jeszcze przed rozpoczęciem budowy piekarni, a nie dopiero po upływie 2 lat od zakończenia tej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewoda zwrócił przede wszystkim uwagę na to, że skarżąca, zawierając z rodzicami umowę darowizny, została poinformowana przez notariusza o zobowiązaniach wynikających z art. 13 cytowanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Była zatem w pełni świadoma, że zgodnie z tym przepisem, w momencie wyłączenia gruntów z produkcji pod budowę piekarni, zostanie zobowiązana do uiszczenia należności i stałych opłat. Fakt podjęcia przez skarżącą inwestycji zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy B., ale bez wymaganych prawem dokumentów i decyzji, nie może być podstawą do zaniechania bądź odstąpienia od zobowiązań na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, bowiem art. 13 ust. 1 ustawy nie daje możliwości dowolnej interpretacji. Jest on obligatoryjny w stosunku do wszystkich inwestorów wyłączających grunty rolne i leśne z produkcji na cele nierolnicze i nieleśne, poza wyjątkami ściśle określonymi w ustawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje ostateczne decyzje wyłącznie pod kątem ich zgodności z przepisami prawa i to według stanu prawnego obowiązującego w dniu ich wydania. Dlatego zarzuty i argumenty skarżącej odnośnie sytuacji rodzinnej i materialnej, a także jej poglądów na temat słuszności obowiązujących przepisów prawa pozostają poza kognicją sądu.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody C. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy B. z dnia 14 grudnia 1993 r.
Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta utraciła moc dopiero z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78/.
Zgodnie z art. 7 i art. 13 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. wyłączenie gruntów rolnych z produkcji - w rozumieniu zaniechania ich dotychczasowego wykorzystania - było dopuszczalne po przeznaczeniu ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i po uzyskaniu decyzji określającej warunki wyłączenia. Dopiero po uzyskaniu takiej decyzji mającej charakter zezwolenia - możliwe było podjęcie przez inwestora robót powodujących wyłączenie gruntów z produkcji.
Osoba, która wyłączyła grunty z produkcji po uzyskaniu wymaganego zezwolenia obowiązana była do uiszczenia należności i opłat rocznych ustalonych zgodnie z określonymi w ustawie zasadami /art. 13 ust. 1/. Natomiast w razie stwierdzenia, że grunty zostały przez właściciela wyłączone z produkcji bez zezwolenia, wójt gminy - zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy - zobowiązany był do wymierzenia właścicielowi jednorazowo dziesięciokrotnej należności na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych /lub Funduszu Leśnego - w przypadku wyłączenia gruntów leśnych z produkcji/.
Skarżąca, zawierając z rodzicami umowę darowizny, została przez notariusza pouczona o treści między innymi art. 13 cyt. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Przed rozpoczęciem budowy piekarni na gruncie rolnym mogła i powinna zasięgnąć zatem w miejscowym urzędzie gminy potrzebnych informacji, a nawet żądać - w trybie określonym w par. 4 wskazanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 1982 r. - bliższych danych o warunkach wyłączenia otrzymanego przez nią gruntu z produkcji rolnej.
Beata L. zrealizowała jednak przedmiotową inwestycję bez pozwolenia na budowę oraz bez uzyskania przewidzianej w art. 13 ustawy decyzji określającej warunki wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej.
Samowolnie zatem wyłączyła te grunty z produkcji, narażając się na dotkliwe sankcje określone w art. 39 ust. 1 ustawy.
Wójt Gminy odstąpił jednak od stosowania wobec skarżącej takich dolegliwości i decyzją z dnia 3 września 1993 r. zezwolił jej na wyłączenie gruntów o powierzchni 0,09 ha z produkcji rolnej i zobowiązał ją do uiszczenia jedynie należności oraz opłat rocznych z tytułu wyłączenia tych gruntów z produkcji.
Wojewoda C., badając legalność powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia 26 listopada 1993 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 3 września 1993 r. tylko w punkcie 2, czyli w zakresie ustalenia wysokości należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji. W pozostałym zakresie decyzję pozostawił bez zmian.
Wójt Gminy, ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany był zatem tylko do ustalenia wysokości należności za wyłączenie przez skarżącą gruntów z produkcji oraz określenia terminu płatności tej kwoty.
Organ I instancji nie mógł natomiast jeszcze raz wydać decyzji w przedmiocie zezwolenia wymienionej na wyłączenie omawianych gruntów z produkcji i ustalenia należnych z tego tytułu opłat. Kwestie te zostały bowiem rozstrzygnięte ostateczną decyzją z dnia 3 września 1993 r., która - jak zauważono wyżej - w omawianym zakresie nie została do czasu zakończenia postępowania wzruszona.
Kolejna więc decyzja Wójta Gminy B. z dnia 14 grudnia 1993 r. w punkcie 1 i 3 oraz decyzja Wojewody C. z dnia 4 marca 1994 r., utrzymująca w tej części decyzję organu I instancji, dotknięte są wadą, o jakiej mowa w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa. Obligowało to sąd do stwierdzenia nieważności powyższych rozstrzygnięć w części dotyczącej zezwolenia na wyłączenie przez skarżącą gruntów o pow. 0,09 ha z produkcji rolnej i ustalenia należnych z tego tytułu opłat rocznych.
W pozostałym zakresie sąd skargę oddalił uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Wójta Gminy z dnia 14 grudnia 1993 r. w części dotyczącej należności za wyłączenie gruntów rolnych prawa nie naruszają. Przy obliczeniu tej należności organ I instancji, będąc związany własną decyzją z dnia 3 września 1993 r., nie mógł przyjąć innych danych niż te, które wynikały z tego rozstrzygnięcia. (...)